克林顿的白宫官员开始签发名为“总统指示”的文件，以启动官僚机构内的规制过程。这些指示并没有让官僚机构在深度研究相关议题后，再设计它自己的规制项目。白宫官员经常告诉官僚机构，总统希望规制措施看起来是什么样子（至少是以抽象性的语言），同时给出一个具体的时间期限，在此之前必须拿出规制措施，提交OIRA办公室做进一步审查。最重要的是，克林顿通常亲自面对新闻记者，高调地宣布他由上至下的规制议案。

每当官僚机构拿出一个具体的规制提案时，克林顿就会重复这一“沽名钓誉”的仪式。在得到OIRA办公室的批准后，行政机构的首脑留在了阴影内，而总统却在聚光灯下向公众宣布他最新的动议。

国会从来没有明文授权这一最新的夺权。但是，这一事实并没有导致对克林顿之大跃进的普遍法律谴责。恰恰相反，它激发了自由派的法律学者发展出精巧的理论，以期填补这一制定法上的空隙。

最值得注意的贡献来自于艾琳娜·卡根一篇100页左右的论文《总统府行政》。卡根曾是克林顿任期内的白宫官员，在设计克林顿方案时扮演过重要的角色。接下来，她在《哈佛法律评论》上为克林顿的改革进行辩护。该文完成于她就职哈佛法学院院长的前夕，文章对克林顿突破的合法性和智慧进行了有力的辩护。

卡根并不只是总统权力的又一位法律辩护士。她完全承认集权化会招致新的危险。如果说白宫官员都是聪明人，那么他们现在意图引导的行政机构官员都是经验丰富的职业人士，后者长期以来都在努力理解他们所要规制的复杂现实。近期的权力转移必然会改变政策决策的平衡，由行政机构的专家知识模式走向落实总统“命令”的政治化模式。

卡根也承认，总统行政带来了一种新的危险：“不守法——在解释制定法时，总统要比独立的行政机构官员更倾向于挑战法律的极限。”

在克林顿于1994年中期选举将国会让给共和党之后，这一动力变得尤其显著。既然克林顿不可能继续奢望重大的立法成就，他开始发现，如要实现他的国内政策目标，行政很可能是最最关键的手段——原因部分在于行政或许是唯一可用的手段……在总统那里官僚化可以说是多多益善。

在一次又一次的活动中，在一次又一次的演讲中，克林顿主张他对行政行为的所有权，将行政行为作为他的价值和决策的产物呈现给公众。在公众看来，克林顿公开地成为“执法权力”的行使者，并且在这一角色定位上成为规制行为的根源。因此，在克林顿的执政时期，“公共总统”开始摆脱纯粹的“修辞总统”角色，而成为“行政的总统”。

比尔·克林顿（资料图/白宫）

卡根指出，当官僚机构努力完成总统的指令时，克林顿总统的要求就产生了反复出现的不守法事件。虽然如此，卡根还是得出结论，总统所独具的民主正当性将重于超凡魅力型的不守法危险。如果总统要完成美国人在其职位上寄托的厚望，那么他就是要能够克服官僚制的惰性和有限视野，后者构成了总统实现其选举授命的障碍。

卡根的论文将不守法的风险处理成总统集权所要支付的可接受代价，在建构两党精英有关执法特权的共识时，该文扮演着一种关键角色。接下来，小布什和奥巴马都在继续克林顿政府所展示的集权化道路，可以说是顺理成章之事。

我希望挑战这一华盛顿圈子内的共识。本章所展示的大框架让我们得以瞥见一种更黑暗的可能性：

通过建构一种新形式的总统行政，政治中间派如克林顿和奥巴马正在将我们带向一种悲剧性的未来，到那时，极端主义的总统将主宰着官僚机构的舞台。尤其是在面对国会的反对时，他们将运用白宫官员向官僚机构发出行动命令，以执行他们的克里斯玛型想象。

在制造出一种总统指令的稳定体制后，白宫内的效忠官员将不再尊重由行政机构所提供的对事实的专家评估、或者对法律的传统理解。白宫官员将号召整个执法分支，加入执行人民对总统的授命的激情事业。而且，总统的这些指令将受到热情的欢迎——因为官僚机构处在总统政治任命者的控制下，而后者是基于他们的政党忠诚获得其现有职位的。

但这真的是我们想要的吗？