二、养老保险制度建立历程

城镇职工养老保险始于20世纪50年代，在20世纪80年代迎来一场改革—企业和机关事业单位的养老保险制度分开。2015年，机关事业单位的养老保险并入城镇职工保险。

居民养老保险始于2009年。从2009年开始，新型农村养老保险覆盖农村居民。2012年，城镇居民养老保险随之展开，很快覆盖了城镇无保障和无业人员。2014年，城乡居民保险开始合并，2020年完成。此后，凡是中华人民共和国的居民，只要愿意加入，都可以拥有一种基本养老保险。

（一）职工养老保险制度设计

然而，职工养老保险制度的设计存在很大问题。在20世纪60年代到1986年这段时期内，按照这项制度是单位负责养老，随着国有和集体企业出现破产，需要转向社会养老。

从1986年开始，国有企业开始实施养老统筹，包括行业统筹和地域统筹。从1991年开始，实施个人缴费。

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》出台，确立了养老金采取统账结合的共识和缴费领取公式。“统”的部分由单位缴费，最高比例为20%，现在逐渐降低到16%；有的地方则是单位缴费比例为14%，个人缴费8%。

（二）统账结合制度设计的初衷

所谓“统账结合”，即一部分是统，一部分是账。其设计的初衷是通过个人账户赋予大家缴费的积极性。但是个人账户并非个人财产，资金没有积累，空账运行，个人也没有收益权，资金不可转移。此外，按照这套制度的设计，养老金中20%都进入统筹，与个人利益脱节，我认为这是导致居民参保积极性低下的关键原因。

参与的积极性对于养老保险十分关键，对此我们早有研究。我和徐建国教授早在1999年就曾发表两篇论文，指出“当前的转轨模式回避了缴费动机问题，导致了大量的拒缴和偷逃行为”，并建议要走市场化的路。具体措施包括：界定养老金的隐性债务，以账户方式分配到个人；养老基金账户要转为实账，要移交市场管理；等等。这实际上就是个人账户新制度所做的。

2001年，我们又发文仔细分析了激励机制的问题。经过仔细计算，我们得出结论：

“激励机制设计的关键是减少‘大锅饭’成分，把企业和职工对养老金的贡献都存入个人账户，交由职业投资机构管理，以获得既安全又不低于个人投资收益的合理回报”。

“在合理的假设下，用1%的GDP就可以在50年内清偿现在的养老金债务，这相当于5.6%的工资税。而向个人账户贡献总共为10.2%的工资就可以实现个人账户的全额积累，并且提供替代率为60%的养老金收入。这两项加起来一共才占工资的15.8%。”

由此可见，积极性有多重要。

与职工养老保险不同，居民养老保险从一开始就是完全基金积累的个人账户制。所有的钱，包括自己的缴费以及政府为吸引缴费而给的补贴，都进入个人账户。然而这跟我们今天讲的个人账户还是有本质差别的。居民自己不能控制账户，这主要体现为不能自主选择投资管理机构、利率由政府决定、不能携带等问题。

所以居民养老保险虽然是个人账户、基金积累，还可以查余额，但仍不能提高居民参保的积极性。我认为，积极性不足的主要原因是没有给予个人对自己账户充分的控制权和安全保障，导致人们对居民养老保险信任度不足。

三、新形势下，缴费积极性愈发重要

在今天新经济蓬勃发展的形势下，提高养老保险缴费积极性愈发重要。灵活就业、平台就业比例增大，年轻人大量地脱离职工社保体系，而我们的职工社保体系里面已经有大量的退休人员，需要不断有年轻人来承担老年人的养老金。

目前我国约有8400万平台灵活就业者，占劳动力的10%。如果大量年轻人转向灵活就业，大量人员离开社保体系，谁来养目前的这些老年人？到时候社保基金的赤字一定越来越大，整个系统的抚养压力也会越来越大。

同时，对年轻人来说，在挣钱最多的时期没有为自己攒下养老钱，退休后如果社保缺失，会非常没有安全感。

此外，社保压力过大也会加速就业非正规化。政策缴费包含养老、医疗、失业和生育，加起来占比约为36.8%，公积金最低占比10%，最高占比24%。上述项目加在一起，总占比约为46.8%。如果企业认真缴费，用工成本非常大。这意味着，企业每发1000元的工资，就要附加约400元的社保。

这样的情况正在加速就业的非正规化。平台就业本来可以正规化，但因为缴费压力过大，不得不变成非正规的就业。因此，企业实际缴费率远远低于政策缴费率，通过压低工人数量、压低工人的工资额等方式降低缴费水平。

这种行为无疑是劣币驱逐良币，惩罚了遵纪守法的企业和员工。针对这种情况，增加监管和稽查等手段都不太奏效，必须考虑提高参与者的积极性。人是理性的、自利的，要让参与者觉得划算，从而有积极性，这是经济学界的第一大法宝。