【文/赵耀辉】

2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），主要有三大原则：一是政府政策支持，二是个人自愿参加，三是市场化运营。

《意见》非常清楚地定性了个人养老金私有财产的属性，我认为这是最大的亮点。

《意见》中也明确了对个人养老金制度的定位，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。我们的养老保险体系已有两大支柱，第一支柱是基本养老保险，包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险；第二支柱是企业补充养老保险，这在一些效益好的大机构才会有，覆盖面不大。

在我看来，个人养老金制度的意义绝不仅限于是对第一、第二养老保险支柱的补充。

个人养老金缴费凭证（图/国家税务总局官网）

一、我国养老金制度面临的问题

随着我国社会的主要矛盾发生变化以及城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障体系仍存在不足。这些不足大致有以下几类。

第一，社会保障的统筹层次有待提高，制度整合没有完全到位，制度之间的转移衔接不够顺畅。

第二，平衡地区收支矛盾压力比较大，有些地方社保基金存在“穿底”风险。

第三，部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有被纳入社会保障，存在“漏保”“脱保”“断保”情况。

第四，城乡、区域、群体之间的待遇差异不尽合理。

以上可以看作为个人养老金制度出台做的铺垫。因为存在这些问题，所以我们出台了个人养老金账户制度。

接下来，我就目前我国养老金制度存在的问题展开论述。

（一）各自为政带来的转移衔接问题

目前，我国职工养老保险制度和居民养老保险制度相互分割。不仅如此，每种制度在不同地区间执行的是属地化管理，不同地区之间没有打通。

多年来，我们一直希望能提高以上两种养老保险的统筹层次。目前，职工养老保险的省级统筹已经基本实现，正向着全国统筹的方向推进。居民养老保险则正朝着市级统筹的方向努力，因为居民养老保险是从县级单位开始的。

我国有334个地级行政单位，简单计算下来，至少有33个职工养老保险资金池和300多个居民养老保险资金池，大家各自为政。

人口流动和劳动力流动已经成为社会的大趋势，因此一个人可能从居民养老保险进入职工养老保险，也可能反向流动、跨地区流动。在职工养老保险的范畴内，流动转移已经比较方便，然而居民养老保险的异地转移，以及职工和居民养老保险之间的转移流动都尚未实现。以前曾有过一些解决方案，但对参与者来说都不是最划算的方案。

（二）不同地区的养老金压力差异巨大

关于养老金，有个专业术语叫“养老保险的抚养比”，意思是退休后领取养老金的人数与正在缴费的企业职工人数之比。在广东省，这一比例为9∶1，意思是9个在职的企业职工负担1个退休职工的养老。但在吉林省和黑龙江省，只有约1.2个人负担1个退休职工，养老压力非常大。

资料图来源：新华网

毫无疑问，这反映了劳动力流动的结果。通过2020年的人口普查结果，我们不难看出劳动力的流向，比如广东等发达省份基本是人口净流入。我认为养老金压力的地区差异不是生育率差别导致的，而是经济发展不平衡导致人们离开收入低的地方，前往收入高的地方。其后果是人口大量流出的省份面临社保基金赤字“穿底”的风险。

因此，《意见》中提到的解决方案非常合理。在我看来，这样的赤字风险不该由各省各自为政来解决，而应该全国统筹。比如说黑龙江省出现赤字，不应该由黑龙江省完全负担，因为这里的年轻人很多都跑到了广东省。

统筹解决的想法在20世纪90年代末就已经提出，如今30多年过去了，我们仍在为实现全国统筹的最后一步而努力，可见这件事的难度有多大。

全国统筹的困难主要包括以下两点。

一是地方利益构成巨大阻力。一旦统筹政策落地，黑龙江省这样的人口流出地可能会非常愿意，但广东、浙江、上海、北京这些人口流入地可能不愿意。

二是道德风险。一旦政策落地，那些已经出现赤字的省份肯定希望短期内可以有钱入账，弥补赤字。很多地方之前出台过一项“允许补缴社保”的政策，即只要补交几万元的社保费用，就能在退休后继续领几十年退休金。因涉及道德风险，这项政策已经被制止。