四、中央集权的简约治理

1.中央集权的权力结构

微山湖的案例，看起来反映的是中央政府的“软弱无力”。万里副总理曾讲过：“微山湖争议问题长期没有解决……首先是国务院没有采取断然措施，是软弱无力的表现。”田纪云副总理也有类似的表述。如果我们对比中央调处的实践和中央文件的话语，似乎更能洞察出中央政府的软弱。

但正如黄宗智所指出的，法律的形式表达不仅是一种话语，其本身也是一种现实，一种与客观性现实相对的表达性现实，因此我们的探索不仅要听其言，观其行，更重要的是要考察言与行或说与做之间的复杂关系。正因此，“软弱无力”的话语表达并不足以否定中国的中央集权政体，却能启发研究者，中国的中央集权并非主流理论所想象的集权模式，而是另一种有中国特色的中央集权。

首先，每当中央强调“全国一盘棋”，反而更可能是地方主义抬头的时候，微山湖的故事正可表明，凡是中央自我批判“软弱无力”时，反而是要重拳出击的决断时刻，因此真正建立面向实践的理论叙述，不是简单地以客观性现实去否定表达性现实，而是要综合两者成其一统。

其次，中央三个文件并未让微山湖问题药到病除，但政策在实效上的成或败与政权结构的集权或分权，在逻辑上是两个不同的问题。中央调处微山湖问题的决策过程，所采取的是共识型的调解模式，来自省级政府的反对意见通常可以搁置中央的决策。但同样不能否认的是，中央作为主权者始终保留着“决断”的权力，而且11号文件的出台过程即可表明，中央政府如决定要决断，是不以地方意志为转移的。

事实上，正是有这么个兼具能力和意志的中央，才使得微山湖问题始终维持为一个省际问题，而没有恶化为局部性的“内部战争”。

再次，中央之所以始终保持其决断权，一方面不可脱离现代民族国家在法律形式上的科层制结构，另一方面也更为重要的要归功于中国的政党—国家体制。田纪云副总理在传达11号文件时就曾讲过：“对于‘通知’不再讨论了，因为已经征求过多次意见。两省和有关市、县如仍有意见，可以提、可以保留、也可以上书，但必须按‘通知’办，行动上不能违背。这要用党性来保证，要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度来看待。”

由此可见，中央在将地方意见统一到中央政策上时，所用的资源并不是形式法律的论证(国法)，而是中国共产党的领导、组织和纪律体制，也就是田纪云所说的“要用党性来保证”。而在两省落实11号文件迟迟未见进展之际，崔乃夫部长也曾请出他的“尚方宝剑”，要求两省基层政府限时达成协议，否则就将主要干部对调乃至撤职，这也是基于“党管干部”的政党—国家组织体制。

2.简约治理的日常模式

既然是中央集权，既然保留着决断权，既然在必要时可以动用党纪和组织手段的规训，为什么中央会表现得如此“软弱无力”，为什么在可单方面裁决的前提下却要协调和协商呢？微山湖问题是可以用科层制内的行政手段去解决的行政问题，但为什么却在日常治理中转化为由中央作为调解人介入的“司法问题”，为什么微山湖的治理实践会出现行政问题司法化、司法问题调解化的现象呢？

如果进行由表及里的分析，原因在于在中央集权的政体结构下，在中央地方关系的纵向分权领域内，日常所实践的却是一种新的“简约治理”。

首先是中央集权政体系统内地方的结构功能。根据通常的理论叙述，中央集权之下实际上是无“地方”可言的，地方政府只不过是政治中枢延伸到四方的“触角”，它在法律形式上没有也不应有自己独立的意志，所要做的仅限于忠实执行中央所下发的指令，至多在一定限度内具有因地制宜式的变通执行权。

与此理论叙述形成对比的是，中国政治向来都有诸如“政令不出中南海”此类的难题，而在前述的理论范式内，此类现象都被认为是集权政体在现实中的“衰变”。但微山湖的案例却告诉我们，地方在中国政治系统内是一种双头机制，一头由上至下地代表中央的意志，另一头由下至上地代表辖区利益。

大多数情形内，地方政治的双重代表可以实现和谐共存，但微山湖案例的特殊性就在于这种双重代表发生了非此即彼的断裂。1985年初，民政部官员下到湖区检查中央文件的落实进度，沛县县长在汇报时就讲道：“不是我叫苦，你看我这个县官有多难当，上面有中央文件我要执行，下面有群众利益不能违背。”

这句话生动地展示出地方政府在政治系统内的双重代表性，即便是中央文件当前，地方政府仍可用地方利益的话语修辞进行“软性”抵制，在此次谈话中，沛县县长在回应民政部官员的裁决建议时讲道：“万里同志说，国务院的权威再大，也不能损害群众利益。”

正是因为微山湖的案例最大限度地收紧了两个方向上的张力，我们才能清晰地看到这种双重代表性。万里副总理在1986年也曾讲过：“我不认为部门和地方不应该重视和讲求本部门、本地方的利害得失。这是他们肩负的一种责任。”

其次，政策在形成时应考虑执行的成本，在中国的多级政府体制内，简约治理以调解手段去建构共识，而不是以命令强制手段解决科层制内的行政问题，这或许会增加决策的成本，但同时也在降低政策落实的成本。

崔乃夫曾讲过：“为什么采取协商的办法不拍板？担心拍板有问题，最后没有办法也要拍板。”而为什么中央的拍板会“有问题”，问题往往出在“执行”上。中国是一个区域差异极大的共同体，中央政策有时会出现一种“上通下不通”的局面，导致行政资源都消耗在不断出现的“遗留问题”的后续解决上。简约治理运用司法调解的技艺，也是因为共识型的决策更能得到忠实、便利和有效的执行。

微山湖的案例可以表明，民主集中制及两个积极性的宪法原则正在中央与地方关系的领域内实践着。但民主如何可能集中，两个积极性如何可以相得益彰，而不会陷入“一抓就死、一放就乱”的循环，就要回到简约治理中所包括的“商量办事”的工作作风。

毛泽东在《论十大关系》中就曾指出：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”

回顾前文所讲述的微山湖故事，对比1981年的水利统管方案和两部划界方案的不同命运，以及1984年11号文件的决策过程，商量办事可以说是在中央集权下进行简约治理的基本方式。从1980年国务院工作组初赴湖区到1984年的11号文件，中央政府反复多次征求苏鲁两省的意见，而两省也反复多次以各种途径上报本方意见，关于微山湖问题的决策信息在中央与地方之间反复交流着，中央下命令需要和地方商量，也就意味着中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否决也会搁置中央原定的议程。

但简约治理还是在中央集权下的治理，因此中央政府在必要情况下的决断就构成了对地方政府的否定之否定，而且一旦生成决议，决策阶段的畅所欲言就要让位于执行过程中的令行禁止。就此而言，虽然以上的讨论区分了中央集权和简约治理，但它们在实践中却是相辅相成的。

这里讲述的微山湖故事，是一个不断暴露现有理论之局限的案例，而中央集权的简约治理，在现有理论的系统内，也是一个包含着理论紧张的表述：既然是中央集权，为何又要简约治理，反过来说，简约治理为什么还能保持着中央集权。

微山湖的案例却正可说明，在理论层面充斥着紧张的元素，在实践中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有这种本身内含张力的理论模式，才能忠实地反映微山湖故事这个不寻常的案例，同时表明现有的框架性理论叙述有其适用限度，就此而言，微山湖的故事到此结束，眼下的微山湖区早已恢复往日的平静，但面向中国实践的理论探索却是永无止境的。

（本文摘编自《继往以为序章：中国宪法的制度展开》中《微山湖上静悄悄？——论中央集权的简约治理》一节，部分内容有所删减。）

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