3.中央的拍板

这次故事的进展确实不同于1981年，这一次，中央政府行使了法定的裁决权。1984年4月18日，国务院在北京召开了田纪云副总理主持、苏鲁两省参加的微山湖工作会议，国务院的一位副秘书长宣读了中共中央、国务院批转国务院赴微山湖工作组报告的通知。

田纪云副总理在会上作了讲话，一如既往，讲话是从微山湖问题到了“非解决不可的时候”开始的：“如果我们对微山湖争议问题都解决不了，党中央、国务院还有什么权威？还谈什么整党？还谈什么治国？”紧接着，讲话说明了国务院此次决策的过程：国务院经“慎重考虑”，“对两省报来的方案，反复研究过多次。经过权衡利弊，认为工作组的方案比较切实可行”，在此基础上做出了“三个不变，一个小调整”的裁决：

“一是行政区划基本不变；二是水利统一管理不变；三是群众对湖田湖产现有经营权基本不变。一个小调整就是对湖产、湖田争议最尖锐的地方，在行政区划上作些小的调整。”

对于这个将要划出村庄、放弃湖产的方案，江苏省尤其是基层官员还有话要说，甚至在会前做好了汇报的准备，但据说田纪云副总理用一句话挡住了下面的举动：“民主的阶段已经过去，现在是集中。”

4月30日，中共中央、国务院以中发(1984)11号文件批转了国务院微山湖工作组的报告。区划调整方案在定案时作了更进一步的细化：“凡近三年来，发生争议和械斗地段的群众，以其居住的自然村为单位，连同以湖产为主或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县管辖，其中有的自然村的群众不是以湖产为主要生活来源的，又不愿划归微山县管辖的也可不划，但这部分群众不准再进入湖区经营湖产。”

最后定案所加入的“但书”条款，实际上是吸纳了江苏省委弃湖产、保村庄的意见。根据新加入的“但书”，并非所有参与械斗的村庄都要划入山东，江苏方争取到了弃湖产以保村庄的选择，这或许可以慰藉江苏省的情绪，但正如下文所述，此规定大大增加了11号文件的执行难度。

11号文件连同微山湖报告，不仅下发至苏鲁两省，也同时下发全国各省级党委政府、国务院各部委，微山湖的案例在此意义上成为中央所树立的一个典型，批复在最后指出：“凡有边界纠纷之类问题的地区，也都必须按照整党精神，各自多作自我批评，互谅互让，加强团结，及时地把问题解决好……”

同时中央以更权威的中发文件规格(而非国发文件)来批转此报告，或许可以表明，区划调整虽然是国务院主管的行政问题，但省际问题却是一个需要党中央出面才可解决的政治问题。

4.为什么要三个文件

我们的故事只能讲到这里。微山湖问题并未因11号文件就得到一蹴而就的解决。仅就这一阶段来说，11号文件也只是一个开始，接下来还有1984年8月的国务院109号文件、1985年9月国务院办公厅的61号文件，共同构成了微山湖历史上的“三个文件”。

我们知道，11号文件的关键是区划的小调整。公允地说，此次区划调整确实只是“小”的调整，假如1981年两部方案得到批转，其对山东的割肉就势必痛过此次江苏的割肉。但在单一制的政体内，大或小并非政策执行难与易的决定因素。

11号文件进行区划调整的依据是近三年来发生过“争议和械斗”，最后加入的“但书”条款还设定了弃湖产保村庄的替代选项，就此而言，江苏需要划出多少村庄、具体又是哪些村庄，就是一个不确定的解释问题，取决于如何解释“争议和械斗”，以及后补入的“但书”。

果不其然，在落实中发11号文件的两省协商过程中，山东方起初千方百计地对“争议和械斗”进行扩大解释，主张要落实文件，江苏应划出38个村庄，这也是沛县沿湖第一排村庄的总数；而江苏方则将11号文件内的解释空间用到最足，认为近三年来在湖产上有争议和械斗的只有12个村庄，7个村庄属于“一般性争议”，无需调整区划，另5个村庄纠纷较尖锐，但这些村庄并非以湖产为主要生活来源，因此可以“舍湖产，保村庄”。

第一轮谈判后，在划村庄的数目上，双方的差距是38比0。苏鲁双方从5月的徐州谈到7月的济南，山东方退让到“划28留10”(28个村庄划归微山，10个村庄放弃湖产)，江苏方退让至“划7留5”，这已是双方在本省内定的不可退让的底线。而国发109号文件，即三个文件中的第二个，就是国务院对此问题的一个裁决，根据109号文件，“14个村庄划归微山县”，6个村庄仍留在沛县，但这些村庄的群众不再进入湖区经营湖产，也就是最后落实为“划14留6”。

国务院的109号文件还解决了另一个重要问题。1953年微山县成立时，沛县曾将湖西地区的15个村庄划归山东，现在又多了14个湖西村庄，微山县将这些村庄组建了其在湖西地区的四个乡，在微山县于湖西地区有村庄的地方，苏鲁两省的边界走向应当以村庄为界，但在没有村庄的地方，两省的边界应该划在何处，才能既让微山县统管湖面，同时又能尊重沛县沿湖群众入湖生产的习惯。

渔民在微山湖水域自家的鱼塘捕鱼。史春阳 摄

对此问题，江苏省主张应由湖西大堤东堤脚向东延伸150米，而山东认为应以西堤脚为线。109号文件对此争议作了个裁决：湖西大堤以西有微山县管辖的村庄和湖田的，应以村庄和湖田为界，没有的地段，则以湖西大堤东堤脚起向东延伸60米处为界。但后续的过程表明，即便这个精确到米的中央裁决，却因苏鲁两省在如何确定“东堤脚”上产生了分歧，竟然还是上通下不通的。

为什么需要“三个”文件，原因就是崔乃夫所说的“大问题解决了，还有中问题、小问题”，更重要的是，正是因为不停地在解决“遗留问题”，最后反而导致了未能解决大问题本身。崔乃夫部长是三个文件形成的见证者，我们可以从地方档案材料内看到他在此过程中的心态变化。

1984年5月，11号文件下发，苏鲁两省初次商讨文件落实时，崔乃夫的轻松心情是溢于言表的，他要求部里和省里来的同志要超脱一些，“悠哉悠哉”，让市县去“叮当叮当”。7月的济南会议上，崔乃夫就亮出了中央授予的“尚方宝剑”，劝诫两县不要“以身试法”，限期沛县和微山县达成协议，否则两县主要领导对调，如仍然无法达成协议，则就地撤职。

11月底，崔乃夫劝诫前来北京汇报的沛县县长：“为什么赔了夫人又折兵呢？为什么敬酒不吃吃罚酒呢？”1985年3月，崔乃夫对两省代表团又是一番苦口婆心的教育：“这个事我总感到有不祥之兆，不要把事情扩大，等中央出面采取强硬措施。现在的中央不是软弱无力的中央，还是通过协商解决好。”

而直到1986年，江苏省民政厅还准备借崔乃夫在江苏视察的时机向他汇报微山湖问题，崔乃夫的回答干脆利落：“我处理微山湖的问题有三个不满意，江苏不满意、山东不满意、我也不满意。我不能再解决了，再解决去找总理。”