二、中央决策是如何未炼成的

1.工作组湖区行

1980年秋，微山湖地区纠纷再起，两省基层社队因争夺湖产屡发械斗，先后导致双方4名社员死亡。微山湖问题虽然谈不上“大”，但是人命关天，性质上又属于省际问题，双方基层政府在械斗发生后又不免展开一轮“电报战”，终于国务院在10月下旬派出工作组赶赴湖区。工作组由民政部、水利部官员组成，此次湖区行旨在调研两个既彼此独立又相互关联的题目，首先是边界纠纷及划界问题，其次是水利冲突及水利工程统管的问题。

淮河流域是一个“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的区域，苏鲁两省在微山湖地区“涝时行洪、旱时争水”。沛县的西邻丰县曾因山东省在湖区筑坝建闸，两年内“向上级发电报121次，开支电报费用1736元，书面报告13次”，这是旱时争水。而山东省也有领导讲过：“南四湖的根本矛盾，是没有排水出路”，同时曾有官员在写给省委的报告中指出，如果山东省无法统管微山湖，那么就是“有上口无下口，只进不出，屁股门被人掌握”，这个形象的比喻讲的是涝时行洪的问题。

国务院工作组下到湖区现场，听到了苏鲁两省汇报的5个划界方案。

江苏方有两个方案，大方案是要恢复沛县的原县制，将湖东原属沛县的夏镇区，以及昭阳湖、微山湖的大部分湖面划回沛县，基层官员在汇报时开始挑战作为微山县立县之本的1953年协议：“尽管我们努力执行协议，但实践证明总是行不通，其原因就在于行政区划不合理，协议本身有问题。”

但公允地说，大方案只是江苏方的谈判策略，供中央裁决时可以“让步”至小方案，即以湖内南北走向的深水河卫河为界，河西归江苏，河东归山东。但无论大方案还是小方案，都要求改变1953年以来山东省统管微山湖的现状。

山东方则提出了三个方案，大方案是把江苏省在南四湖流域的丰县、沛县划归山东省，中方案是以微山湖西的苏北大堤为界，小方案是把江苏省沿湖第一排村庄划归山东省。山东方的这三个方案由大至小一字排开，同样意在突破1953年协议内的“以湖田为界”，而将微山湖变为完全封闭在山东省界以内的内湖。

分析上述的5个方案，双方的大方案更像是谈判策略，为的是在协商或裁决时留下让步的空间，但即便双方的小方案之间仍有相当的差距，而且都是对1953年协议的突破，因此中央政府如要裁决，首先涉及如何对待1953年两省协议，以及政务院批复的问题，其次就是要在两省的零和游戏格局内“动手术”，势必有一方要“割肉”。

微山湖区位示意图

2.民政、水利两部报告及其方案

1980年11月24日，民政部、水利部联合向国务院提交了微山湖问题的书面报告。工作组的方案没有照搬苏鲁两方的方案，但以湖中心线为界更接近江苏方以卫河为界的小方案(卫河是微山湖内南北流向的深水河，在湖中心线以东，因此以湖中心线为界会留给山东省更多的湖面)。

如果该方案由国务院所转批，微山湖自湖腰二级坝以下的湖面就将由两省各管一半，这是坚守统管湖面的山东方不可能接受的。因此两部报告在最后特别建议：“为了尽早解决苏、鲁两省南四湖边界纠纷，建议趁省长会议之便，请两位副总理召集两省负责同志协商处理。”

12月初，由杨静仁副总理主持，民政部和水利部参加，分别背靠背地就两部方案征求意见。江苏省是此方案的受益方，因此江苏省委的意见“基本上”同意两部方案。而山东省坚持本方的中方案(苏北大堤为界)或小方案(划入江苏湖西地区沿湖第一排村庄)。此次两省背靠背的意见听取，暂时搁置了以湖中心线划界的两部方案。杨静仁副总理在背靠背汇报结束时就讲：“看来分歧很大，定不下来。”

3.徐州会议：水利可统管，划界未定案

两部方案并未搁置太久，1981年9月，杨静仁副总理在徐州主持召开两省会议。徐州会议有两个议程，首先是审议水利部建议南四湖流域水利统管的报告，其次就是审议民政、水利两部所拟的苏鲁两省在微山湖地区的划界方案。

这两项议程从一开始就关联在一起，民政部的一位副部长在去年底就两部划界方案征求意见时就透露：“钱正英同志说，国外的边界在河道湖泊水中以中心线，在陆地以分水岭划界，所以这次提了这个意见。”

水利部部长钱正英是新中国第一代治淮人，1981年6月，她重返淮委在讲话中指出：“治淮必须做到统一规划、统一计划、统一管理、统一政策，必须要有这四个统一。”而水利部接着在8月11日向国务院提交《关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示》，报告指出，“二十多年来，苏鲁两省边界附近的南四湖和沂沭河地区，水利矛盾不断发生”，建议“在治淮委员会领导下成立沂沭泗水利工程管理局”，“统一规划，统一计划，统一管理”。

对于此方案，江苏省是受益方，因为统管意味着微山湖的水利工程管理将由山东省移交给中央直属机构，因此江苏省表态支持水利统管。而山东省面对着统管方案，却是有苦说不出的，只能表示“原则上的同意”。山东省历来主张微山湖要统管，因此没有只有山东省的统管，而否定中央政府统管的道理。徐州会议结束未到一月，国务院就将水利部的统管报告转批苏鲁豫皖四省，水利统管正式定案。

第二个议程就是要再度审议去年底曾因山东省的反对而被搁置的两部报告。8月8日，徐州会议召开前一月，民政部、水利部又联合向国务院行文《关于苏鲁两省微山湖地区划界方案的报告》。报告指出，1953年的“以湖田为界”“使得水面和陆面分开”，“隐藏了许多矛盾”，因此应“适当调整边界”，“下级湖大体上以湖中心线为界，以西归江苏，以东归山东”。报告最后特别指出：“这个划界方案，山东划出的面积大，需要做好山东省的工作。”

对此方案，受益的江苏方表示“基本同意”，而需要割肉的山东方则重申微山湖要统管，论证了本方以苏北大堤为界或将沿湖第一排村庄划入山东省的方案。两部方案再次面对着江苏同意、山东反对的局面。

杨静仁的讲话结束了徐州会议，在谈到水利统管的方案时，杨副总理表示：“我们回去后准备尽快将水利统管的文件批转下来，付诸实施”，而在谈到两部的划界方案问题时，杨副总理却说：“这是大问题，我不能定。我只能带回去研究，让我批，会犯错误的”，并且在会议结束前要求收回印发的两部文件，以防扩散。徐州会议后，江苏省曾向国务院发出电报：“扬汤止沸，不如釜底抽薪，为了从根本上解决争议，要从速划界”，但两部方案虽经十月怀胎之苦，最终却还是难产。