【文/田雷】

微山湖，又称南四湖，位于山东、江苏两省的交界，由北向南分别由南阳、独山、昭阳、微山四湖连接而成。抗日战争期间，这里曾是八路军苏鲁支队沿铁道线打击日本侵略者的游击战场，新中国成立后，小说《铁道游击队》及同名电影在20世纪50年代出版发行，电影插曲更是传唱至今：“西边的太阳快要落山了，微山湖上静悄悄，弹起我心爱的土琵琶，唱起那动听的歌谣。”

但自1959年开始，微山湖地区却失去了渔歌唱晚的安静景象，数十年中，山东、江苏两省在微山湖地区的省界纠纷及附着在边界纠纷上的湖田湖产、水利和矿产资源的纠纷，曾一度打破湖区和谐的画面。

新中国的头三十年，各地方政府保持着社会主义大家庭内的手足情谊，持续性的省际边界纠纷并不多见。省际边界纠纷是在改革开放后逐渐抬头的，也是在此背景下，国务院在1981年出台并于1989年修订《行政区域边界争议处理办法》，1995年启动全国勘界工程，七年后出版了有“千年第一图”之称的《中华人民共和国行政区划图》。应当交代的是，此次全国勘界最终遗留三处省界未能勘定，其中之一就是苏鲁两省在微山湖地区的区划界线，“因特殊原因尚未勘定……为权益画法”。

《铁道游击队》资料图

本书所说的微山湖问题，指山东、江苏两省在微山湖地区的边界纠纷，也包括中央政府对这场省际纠纷的调处。这场纠纷从1959年开始，2000年前后始得结束，其中又以1980年至1985年冲突最激烈，伤亡人员最多，解决规格也最高。

作为中国宪制的研究案例，微山湖问题在方法上有两点创新意义。首先，微山湖问题虽小，却是一只可供研究解剖的“麻雀”。纠纷通常起因于最基层的社队村民，但由于矛盾发生在两省间，再小的问题也是省际问题，需要提交或等待中央政府的调处，微山湖的案例包括了从中央到地方各级政府的参与。

同时，这场纠纷数十年来不断扩展，其解决需要多个职能口的联合工作，不仅有民政、水利和农业部门，还有公安、财政、税务和交通等部门，微山湖问题形成了一种治理上的“多头体制”。

其次，但也更重要的是，微山湖的案例是一只“黑天鹅”，现有解释中国政治的理论范式在它面前往往显得贫乏无力。理论上，微山湖问题应当不难解决，但现实却是微山湖在地方政府文件内被称为“难死湖”（南四湖）。

在一个中央集权的单一制国家内，省与省之间发生边界纠纷，“官司”打到北京，请求中央就两造间的纠纷进行裁决以定纷止争，纠纷最激烈时，双方通常是“千方百计上京城”，并未出现封锁信息、欺下瞒上的政府间共谋。从法律形式上看，微山湖问题是一个统一国家内的省际问题，中央政府有权根据自己的意志裁判地方政府间的纠纷，而地方政府则有义务执行中央的裁决，否则“国将不国”。

微山湖的案例可以表明，对于地方间纠纷这种“细事”，中央政府通常是“不告不理”的，而在调处纠纷时，主要不是由中央进行单方面的依法裁决，而是要进行情理法并重的调解，调解的关键正如民政部部长崔乃夫所言：“总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。”

在调解过程中，中央的决断通常是备而不用的，是用来激励或督导地方形成共识的手段，但在例外情况内，中央也会决断，而决断权的依据与其说是科层制内的等级关系，不如说是政党—国家体制内的组织手段，这也是崔乃夫在调处微山湖纠纷时所说的“尚方宝剑”。

中央集权的简约治理希望表达两个并行不悖的主题，首先，中华人民共和国是一个中央集权的单一制国家，这既有形式法律的明文规定，同时也体现着国家建设进程中的法律表达功能，即白鲁恂所说的“主权需要剧场式的表演”，而政党—国家体制的纪律和组织人事手段，则是中央在必要时得以集权的制度保障。

其次，简约治理意味着：(1)中央虽集权但并非事必躬亲，而是要发挥“两个积极性”，将日常性的“细事”交由地方政府进行管理；(2)回应式的不告不理，以司法方式去处理微山湖纠纷这种省际问题；(3)调解式的，即上述的“共识型的向下分权”，力求将矛盾解决在基层。

一、微山湖问题：必要的背景交待

微山湖的故事要从1953年讲起。新中国成立前，微山湖是山东、江苏两省的界湖，由两省沿湖的八个县分管，北部的南阳、独山两湖属于山东省，而南部的昭阳、微山两湖大部隶属江苏省。当地人说，微山湖“日出斗金”，是一个“万民求食”的地方。

根据苏鲁两省1953年协议，两省“具体界线：基本上以湖田为界”，山东省政府在设立微山县的政府令中也规定：“微山县与江苏省沛县、铜北之间的界线：基本上以湖田为界。”微山县建立后，微山湖的湖面由山东省统管，但南部两湖的西岸土地却主要由江苏管辖，湖面及湖面以东由山东管辖。

微山湖的纠纷始于1959年，由于两省在湖区的边界走向迟迟无法划定，也并发了多种利益的争夺。通常说来，湖区群众关心的是湖田湖产，地方政府看重的是边界及水利问题，在改革开放后，又发展到对湖区煤炭资源、交通和税费收入的争夺。虽然微山湖问题是复杂的，在不同时期有不同的重点和表现，但归根到底是苏鲁两省在微山湖地区的边界纠纷。

如果承认上述的1953年协议，省界问题就取决于如何解释协议规定的“以湖田为界”。但以湖田为界，湖田会随着湖水位的涨落而变动，因此只能形成一条动态的边界线，当地人说“山东管湖面，江苏管湖底；有水山东管水，无水江苏种田”。

而且，以湖田为界的规则也未定义什么是湖田及湖田属于谁，山东省在纠纷初期的一份内部报告就讲出这个道理：“湖田是面，有四边，有东、西两线；东线为界，田在沛县，西线为界，田在微山。”在历次纠纷的调处过程中，苏鲁两方就对“以湖田为界”提出了有理有据但却相互冲突的解释。

在进入改革开放时代后，以湖田为界的规则逐渐成为老黄历，纠纷双方均开始寻求对此规则本身的挑战和突破，重新划界。苏鲁两省在微山湖区的划界主张，虽然因谈判策略的需要往往提出五花八门的方案，但归根到底，江苏方希望恢复传统的分治格局，两省对界湖可以利益均沾，而山东方则希望可以将微山湖完全统管起来，使之成为山东省的内湖。