二、竞争性的地方政府

中国经济中第二个重要的制度现象是竞争性地方政府，这是学术界广为承认的，并得到了相当程度的分析，形成了不同的理论。史正富教授曾经写过一本著作叫《超常增长：1979-2049年的中国经济》，他提出，中国特色社会主义市场经济是三维市场经济。[4]

什么是三维呢？它讲的是市场经济当中的行为主体，我们有竞争性企业，有地方政府，还有中央政府。在亚当·斯密的笔下，经济当中的行为主体只有企业，所以叫一维市场经济。后来，凯恩斯认识到中央国家也必须成为行为主体，承担投资即创造有效需求的责任，市场经济由此成为两维的。在中国经济中，又多了一个竞争性地方政府，因而是三维市场经济。

（一）中央与地方财政关系的调整与作为社会主义市场经济主体的地方政府的出现

地方政府成为经济主体也是从改革之初就出现的。在改革伊始，有一个重要的制度安排，就是中央和地方财政关系的调整，当时称作“大包干制度”，还有一个很形象的说法，即“分灶吃饭”。

当时中央和地方就财税等收入的分配达成了一个协议，各个省的协议都不太一样。在那以前，地方的所有盈余都要上交国库，现在允许地方按照其和中央谈判的某个比例保留。这当然极大地刺激了地方政府的积极性，而且地方经济发展得越好，它可能拿到的越多。这个制度在80年代流行起来，并起到了很大作用。一些省如广东很快富裕起来。

迈入90年代，这个制度的弊端开始暴露。政治学家王绍光教授，当时跟胡鞍钢教授写了一本很有名的书叫《中国国家能力报告》，计算了中国国家能力，这个指标计算的是当时中央的税收占GDP的比例，在80年代这个比例急剧下降，大概下降到只有20%。依据王绍光等人的说法，这个比例已经接近于前南斯拉夫的比例，前南斯拉夫在这个比例下就分裂了，这叫国家能力严重下降。

1994年朱镕基总理推行分税制改革，把这个趋势扭转了。尽管分税制改革和财政包干制度有所区别，但在中央和地方分权这一点上是一致的，新制度依然赋予了地方以很大的自主权，这种自主权归根结底是地方政府追逐和使用经济剩余的权力。

在财政包干制度下，地方既有财权又有事权。实行分税制以后，中央把一些财权回收，但事权留给了地方，这种结构性矛盾最终派生出取得和使用经济剩余的新方式，其典型表现就是土地财政。

改革开放到今天有一个很大特点，土地是国有的，这是我们区别于西方市场经济一个非常重要的方面，也是决定我们还是社会主义市场经济的一个重要因素。但是土地国有不排斥土地可以商品化，在20世纪90年代晚期，我们设计了一个制度，土地是国有的，但地方政府可以将土地有偿转让和使用，这样在很大程度上把土地商品化了。伴随市场经济的发展，大家可以想象土地价值会有天量级的增值，地方政府通过土地出让金等形式拿走了其中相当大部分。

中央和地方这种纵向财政关系的调整，直接塑造了地方政府之间横向的关系，使他们开始相互竞争。这种中央和地方的纵向关系调整以及由此形成的地方政府之间的横向竞争关系，属于马克思意义上的生产关系，因为财政包干也好、分税制也好，一方面涉及剩余所有权在纵向的再分配，另一方面还直接形塑了新的经济行为主体，即竞争性地方政府。

地方政府是社会主义市场经济的内生经济主体，有它独特的经济行为和动机。从方法论的意义来讲，这一事实不仅凸显了中国市场经济和西方市场经济的差别，还凸显了传统历史唯物主义（即苏联教科书中生产力一元决定论）的不足，因为在这种情况下，政治权力事实上同时构成了生产关系，从而嵌入了经济基础。

这个特点和上述三维市场经济的观点一道，决定了改革以来中国市场经济体制的核心特点。拙著《历史唯物论与马克思主义经济学》一书系统地讨论了这个问题。在其他文章里，我将这种市场经济称作市场经济3.0，以与19世纪亚当·斯密所构想的自由市场经济（市场经济1.0）和20世纪凯恩斯所构想的国家干预的市场经济（市场经济2.0）相区别。[5]

（二）关于地方政府竞争行为的几种理论解释

承认地方政府是市场经济的行为主体，意味着我们必须解释如下问题——应该提出一个什么样的理论来解释地方政府的行为和动机模式呢？学经济学的人都知道，经济学要解释经济当事人的行为和动机。比如资本家追求利润，工人得到工资，土地所有者要拿地租，如果在这个画面当中，我们又增添了地方政府，地方政府想要得到什么？它的行为模式又是怎样的呢？这就决定了研究中国模式的经济学必须囊括一个关于地方政府的理论，否则就没有触及到中国模式的根本特点。

我们可以举出一些理论，比如说财政联邦主义理论，这是比较早出现的，后来又有地方政府围绕GDP进行锦标赛竞争的理论。这些理论当然都有它的贡献，比如说财政联邦主义，它试图解释为什么中国容易开展分权式的改革，而苏联很困难。中国跟苏联确实不一样，中央和地方的关系一直是比较有弹性的，不是那么死板。地方始终有某种自主性权力。

这种自主性权力甚至可以追溯到1949年以前。国共两军打仗，共产党军队老赢，国民党老败。除了纯粹军事的原因外，还有制度的原因。周恩来同志曾经风趣的说，“我们这个指挥部可能是世界上最小的指挥部，一不发人，二不发枪，三不发粮，只是天天发电报，就把国民党打败了”。