养老院公建民营，问题也很多

综合全国各地实践，县域公办养老院的改革方式主要有两种，第一种是采取公建民营模式，将特困人员供养资金和养老院运维经费直接打给第三方公司，由第三方公司负责养老院的服务和管理工作。

县域养老院公建民营模式在东部地区盛行，在中西部地区正在逐渐流行，其主要原因是符合新公共管理改革的思路，认为第三方公司能够提供更高质量的专业服务。更为重要的是，地方政府通过公建民营的方式可以将养老院的安全生产责任“甩出去”，既减轻政府的财政压力，又减轻了风险责任的压力，盘活了养老院资源，提升养老院自营能力。

但从实践效果上来看，结局也许并没有那么完美。

2020年8月，中部地区L镇养老院由公办公营转为公办民营。承接L镇养老院公建民营项目的第三方机构某康养公司，主营康养结合的养老业务，已在该市多个县承接公建民营的养老服务、助餐、居家养老上门服务以及残疾儿童康复服务。据该机构主管反映，乡镇养老院院民特别难管理，主要体现为：

一是沟通困难，五保户的主体是单身汉群体，他们挣钱、社交的动力不足，长期被社会边缘化，性格总体上显得偏执；

二是爱上访，经常向市民热线、信访办投诉；

三是提各种各样的要求，例如要喝酒、要吃大油大荤的重口味食物；

四是经常搞破坏，例如晚上将活动室的空调打开就走，几个人哄一个失智人员把网线剪断；

五是院民之间经常打架，消耗太多管理精力；

六是面对不好沟通的院民，只能哄着，不能打骂，否则院民就会说：“你冤枉我，我死给你看”。

因琐事，老陈与另一名老人发生口角，而后升级为肢体冲突（图片来源：网络）

该公司派到养老院的经理是一个30多岁的小伙子，三个月后，头发都白了，可见管理难度之大。

民办养老机构的核心目标是营利，与政府特困供养项目的兜底保障目标有冲突。综合乡镇主管部门和院民的反映，L镇养老院的公建民营改革并不成功。

先是克扣老人基本生活费，老年人生活质量不升反降。按照规定，无论公办还是民营，都需要将1040元的基本生活费主要用于老年人的膳食营养，而民营机构的该项支出不足50%。老人们反映民办机构接手之后，生活质量下降，这是他们上访、搞破坏的主要原因。

2021年，该镇某位领导带队突击检查并核算养老院的各项开支后，发现民营机构在老年人膳食营养上的投入不足基本生活费的50%，午餐和晚餐只有一荤两素，遂令养老机构整改，要求食谱由院民代表共同制定，食谱改为两荤两素、两天提供一次水果。

护理人员经常替换且人员不足，老人照料护理的质量也没有得到提升。民营机构按照1:7的比例，在该养老院配备10名工作人员，实际上定点工作的人员只有7人，另有2人是公司人员在此挂名，并不来此工作，还有1个院长是来回跑几个点的工作。7个工作人员中有2-3人需要值夜班。

据老人们反映，护理人员经常被公司调来调去，新来的工作人员专业能力不够（没有护工证），与院民不熟悉，工作质量难以保障。“护理员来了一拨又一拨，干两个月就走了”。无论是传统的公办乡镇养老院，还是民办机构，每月3000元左右的工资根本无法聘请到专业护工。民营机构雇佣的工作人员并非专业人员，打破了民办养老机构“专业化”的想象。

考虑到民办养老机构投入大、回报周期长，因此推动公建民营。然而，民营机构的目标是营利，一切能够节约的地方都尽量不投资或少投资。公建养老院转为民营之后，不但不收取场地租金和利润分成，还要投入经费维持养老院基础设施运转和民营组织运转，前者体现为场所设施维护费（定额补贴8000元/年），后者体现为工作人员工资补贴（补贴工作人员五险一金，大约为1200元/人/月）。乡镇从民营机构接手养老院后，发现诸多基础设施年久失修，“民营机构连把扫帚都不舍得买”。

在特困集中供养上，民办养老机构也基本上延续了传统公办养老院模式，主要为老人提供吃住穿用等物质服务，任何额外的活动或项目开展都会增加其成本。因此，除非政府给予专项活动经费，公建民营机构无动力改善老年人生活状态，老人吃完饭之后就是干坐着，老年人的精神文化需求、社会交往需求和集体生活诉求得不到回应。乡镇分管领导在约谈民营机构负责人时，要求其组织院民开展文化活动，每天不低于两次。

四川广安开展"医养结合"实践活动，意在让老年人晚年生活更幸福（图片来源：IC photo）

“甩包袱”是基层政府支持县域养老院公建民营的重要原因之一。地方政府将养老院运营管理权转移出去，但在安全生产上的政治责任仍然是属地的和专业部门的，出了事情首先问责乡镇，其次追责民政部门。乡镇干部反映，“养老院公建民营之后，我们的责任没有减轻反而加重了。我对管理人员不熟悉，信息不对称，更加不放心了。我不管有多忙，每个月至少来养老院看一次。”

政府提供的特困供养是一项道义性很强的工作，不是用来赚钱的行业。不少院民反映，政府把他们“卖给”第三方，特困供养金被第三方赚走了，他们表示很气愤。有个院民代表说，经营L镇敬老院的第三方机构三年赚了100万。院方管理粗暴、饭菜质量差、服务质量差、院民正常诉求得不到回应等原因，院民与民营机构形成对抗性关系，院民上访、打市民热线、拍视频发到网上等现象频发。基于以上原因，该县政府在试行三年公建民营之后，决定收回公建养老院经营权。