农民宅基地可以复垦为耕地，但当前中国并未出现粮食危机以致非得复垦农民宅基地来种粮食。农民未来迟早会退出的宅基地是中国未来保有的耕地资源，这个资源的保有比现在复垦用来耕种粮食更重要。当前中国18亿亩耕地出现了普遍的季节性抛荒，国家也开始通过季节性休耕来保持土地地力。这就说明，当前中国并不缺生产粮食的耕地，我们需要的是中国保有生产粮食的能力。从这个意义上讲，宅基地迟一点或早一点复垦为耕地并非大事。如果将本来还要依托宅基地来完成劳动力再生产的农民赶进城市，就不仅是要花费巨大地方财政成本，而且可能造成中国现代化进程中的严重政治社会风险。

四、作为资源冗余的农村宅基地

在中国快速城市化背景下，指望农民进城“人地挂钩”，即有多少农民进城，就应当增加多少城市建设用地，并同时减少多少农村建设用地（主要是宅基地）。这种政策就过于机械，缺少对中国特色城市化，以及中国农民家庭生计模式的基本理解。

中国城市化是农民可进可退的城市化，是农民家庭中年轻人进城、老年人留守的城市化，是年轻时进城、年老时返乡的城市化，是经济形势好进城、经济形势不好返乡的城市化，是运气好就进城、进城失败就返乡的城市化。总而言之，是动态的、可逆的城市化[8]。正是城市化的可逆性使中国避免了一般发展中国家普遍存在的大规模城市贫民窟，使中国具有极强的应对经济周期的能力。在中国实现现代化、完成城市化之前，当前这样动态的农民可逆城市化道路具有极大合理性。

农民进城了，农村出现了空心化，一部分农村宅基地闲置了。进城农民在城市务工经商，相当部分进城农户可以在城市体面安居下来，他们不再需要农村宅基地，便将农村宅基地复垦为耕地种树种粮食。万一进城农户进城失败，他们还可以顺利退回农村，因为他们仍然有宅基地，可以在宅基地上建房，耕种自家承包地。农民只要可以与土地结合起来，就有办法解决基本生活。实际上，正是因为进城失败可以退回农村，他们才敢在进城时放手一搏，以投身于那些具有风险也有更多利益的事业。[9]

因此，在现阶段甚至未来30年，在国家无力为所有进城失败的农民提供相对完善的保障前，应当保留农民进城失败的返乡退路，表现在宅基地上，就是要让农民在未来相当一段时期内仍然将宅基地掌握在自己手上，即使进城了，也仍然让宅基地闲置在那里（当然也可以种树种粮食，不过性质上仍然是宅基地），使农民在进城失败后可以返乡。表面上看起来是土地资源的浪费，其实不是，因为土地仍然在那里，相反，这块宅基地给了进城农民安全感，是农民进城时留下的防范风险的资源冗余。正是有了这个资源冗余，农民进城失败就可以返乡，社会结构就有了弹性，经济周期的风险才容易化解。

当前关于农村宅基地制度改革的思维中存在的最大问题是线性思维，这种思维试图通过“人地挂钩”，在农民进城的同时让农民退出宅基地，这样的“人地挂钩”看似节约了耕地（或复垦出来耕地），实际上问题极大，诸如成本极高、进城农民失去退路、中国现代化进程中应对经济周期能力下降等，结果使得整个中国社会结构变得刚性易碎，风险极大。

在当前中国发展阶段，保持一定的宅基地资源冗余，对于中国城市快速发展、应对经济周期、防范社会政治风险、保障农民基本权利都具有极为重要的作用，这样的土地资源冗余不是资源浪费，而是一个健康社会所必需的风险投资。

参考文献

[1] 参见莫迪问习近平：《能否讲一讲中国的“新时代”》，载《人民日报》2018年5月1日。

[2] 参见夏柱智、贺雪峰：《半工半耕与中国渐进城镇化模式》，载《中国社会科学》2017 年第12期。

[3] 参见陈锡文：《从农村改革40 年看乡村振兴战略的提出》，载《中国党政干部论坛》2018年第4期。

[4] 参见王锋：《关于加快实施“人地挂钩”政策的初步思考》，载《资源导刊》2011年第12期。

[5] 参见郑新立：《〈土地管理法（修正案）〉应成为推动改革的利器》，载《农村工作通讯》2017年第17期。

[6] 2017年国土资源部印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，并要求“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性建设用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益，进一步加大对脱贫攻坚工作的支持力度”。2016年中办国办印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩可不受指标规模限制，探索“三州三区”及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支扶框架内开展交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚。

[7] 贺雪峰：《谁是农民》，中信出版社2016年版。

[8] 参见陈文琼、刘建平：《发展型半城市化的具体类型及其良性循环机制——中国农民进城过程的经验研究》，载《城市问题》2017年第6期。参见夏柱智、贺雪峰：《半工半耕与中国渐进城镇化模式》，载《中国社会科学》2017年第12期。

[9] 参见夏柱智、贺雪峰：《半工半耕与中国渐进城镇化模式》，载《中国社会科学》2017年第12期。

（本文节选自《大国之基》，贺雪峰著，东方出版社）

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