第二个判断是，农民进城了，因为中国是发展中国家的特点，进城农民可能无法在城市体面安居，农民倾向保留返乡的权利，具体就是虽然进城却并不同步退出宅基地。这并非土地资源的浪费，而是一种必要的资源冗余，这样一种资源冗余是一种社会保险，是农民的基本保障，也是中国现代化进程中必需的保险。正是进城农民没有同步

退出农村宅基地，农村保留了一定的宅基地冗余，而保留了农民进城失败的退路，防止了中国城市出现大规模贫民窟，极大地提高了中国应对经济周期、金融周期的能力。农民进城之后，相对闲置的宅基地并非绝对浪费，而是有用的冗余，是农民的保险，也是中国社会的保险。一旦中国实现了高度现代化以及完成了城市化，进城农民已在城市体面安居，不再需要农村这条退路，他们保留的作为进城失败退路的农村宅基地保险就不再需要，农村宅基地的资源冗余就无必要，农民宅基地就可以复垦出来种粮食了。

从保留农村宅基地必要资源冗余的角度，来看当前农村宅基地制度改革、认识农村宅基地实践，以及理解农村宅基地这一土地资源，就会有完全不同于现行农村宅基地改革的政策主张。

二、当前关于农村宅基地制度改革中的激进主张

土地作为一种不可再生资源，十分宝贵。尤其是中国人多地少，耕地面积有限，保护耕地就具有极为重要的意义。中国当前一个广泛的共识是一定要守住“18亿亩耕地红线”，不然就可能出现粮食安全问题。

中央一再强调，一定要严守18亿亩耕地红线（图片来自视频截图）

在耕地有限的情况下，中国快速城市化，经济发展和城市建设必然要占用土地，尤其是要占用耕地。为了保证18亿亩耕地红线不被突破，国家要求实行土地占补平衡，即城市建设占用了耕地，必须通过复垦形成同等数量和同等质量的耕地来补充。

在可供开垦土地资源有限的情况下，农民进城以后，要在城市占用建设用地，他们的农村宅基地闲置下来了。如果将农民闲置宅基地复垦为耕地，一般来讲，农民在农村占用宅基地面积比较大，土地节约集约利用程度远没有城市建设用地高，农民进城退出宅基地，进城占用建设用地，两者相抵，由农民退出宅基地复垦而来的耕地要多于城市新增建设用地，中国城市化进程就不会出现耕地的减少，18亿亩耕地红线就守住了。

基于以上设想，当前政府部门提出城市化进程中的“人地挂钩”政策，即在农民进城时退出农村宅基地，增加城市建设用地，地随人走，节约集约用地。其主要制度工具是“城乡建设用地增减挂钩政策”。城乡建设用地增减挂钩政策是将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加相挂钩，农村建设用地主要是指农民的宅基地，具体实践中就是让进城农民腾退出宅基地，再将宅基地复垦出耕地，形成农村建设用地减少的指标，挂钩变成城市增加建设用地指标。地方政策实践中，重庆的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增减挂钩的典型。

问题是，要让农民退出宅基地，就必须向农民支付退让费，让农民愿意退出宅基地。按重庆实践的经验，以每亩大约15万元的退让费让农民退出宅基地，农民有很高的积极性。农民退出宅基地，拿到补偿款，就不能再作为集体经济组织成员申请宅基地了。也就是说，凡是参加了“地票”项目的进城农民就不可以再返回农村了，他们的进城是不可逆的。

为保护耕地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策在实践中产生出两个有所差异的方向：一是地方政府试图借用增减挂钩政策来增加城市建设用地指标；二是出现了宅基地是财产，让农民退出宅基地就可以让农民致富的普遍认识，[5]这种认识甚至被运用到增加农民财产性收入以及精准扶贫上来[6]，从而极大地影响到当前正在进行的农村土地制度改革实践。

城乡建设用地增减挂钩政策实施的前提是，地方政府进行城市建设需要新增建设用地指标，而国家每年下达的新增建设用地指标不能满足地方建设所需，由此造成城市建设用地指标的稀缺。正是城市建设用地指标稀缺使建设用地指标产生了价值，增减挂钩政策将减少农村建设用地与增加城市建设用地指标相挂钩，则减少农村建设用地就可以产生出新增城市建设用地指标的价值，比如15万元/亩。地方政府如果能用低于15万元/亩的代价减少农村建设用地，让农民退出宅基地复垦为耕地，地方政府就有动力推动农民退出宅基地。而且，地方政府倾向于以尽可能低的成本推动农民退出宅基地，以获得新增城市建设用地，由此在很多地区尤其是华北农村普遍出现了“农民被上楼”，以减少农村建设用地、增加城市建设用地指标。

换句话说，国家为了保护耕地，通过刻意减少城市建设用地指标来保持地方城市建设用地指标的稀缺，迫使地方政府节约集约用地。同时又通过增减挂钩政策，为地方政府减少农村建设用地来增加城市建设用地的做法开了口子：地方政府为了获得稀缺的城市建设用地指标，想方设法让农民退出宅基地。在这个意义上，地方政府是在强人所难。这种行为产生了很多恶果，其中最具代表性的正是华北地区普遍出现的“农民被上楼”。