【文/贺雪峰】

当前正在进行的农村土地制度改革试点中，33个试点地区有15个地区进行农村宅基地制度改革。宅基地试点最重要的内容是让进城农民有序退出宅基地，从而节约农村土地资源，保障中国18亿亩耕地红线。

当前最为人诟病及最令人不解的是，在中国快速城市化的背景下，农民进城了，他们在农村的宅基地却没有退出来。农民不仅没有退出宅基地，而且在城市化进程中，农村人口减少了，农村建设用地反而增加了，从而出现在当前以及很长一段时期以来城市化进程中城市和农村建设用地同步增长的奇怪现象。农民进城了，城市建设用地自然就会增加，问题是进城农民没有退出他们在农村的建设用地（主要是“宅基地”），从而造成了土地资源的严重“浪费”。

2019年09月20日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部日前印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，鼓励盘活利用闲置宅基地（图片来自CCTV-2 视频截图）

不过，如果我们换一个角度来看，农民进城了，他们却只是进城务工经商，并没有真正在城市安居，更难以在城市体面地完成家庭的再生产。为了应对进城失败的可能性，农民在进城后一段时间内仍然保留在农村的宅基地和住房，以作为进城失败的退路。这样来看，农民进城后仍然保留农村宅基地，而不是将宅基地退出，复垦为耕地，这就不是浪费，而是农民进城的保险，是农民的基本保障，是应对农民进城失败的必要“浪费”，是合理的资源冗余。这样的资源冗余不仅有必要，而且对于保障农民利益、避免中国城市贫民窟的出现、应对中国经济周期，以及保障中国现代化进程中的稳定，都极为重要。

本文拟通过三个部分来讨论具有积极功能的农村宅基地资源冗余，试图为理解农村宅基地功能和当前农村宅基地制度改革提供一个认识框架。

一、为什么农村宅基地应当保留一定的资源冗余

据《人民日报》报道：“习近平主席给莫迪介绍时，说了两条，一条是中国的城市化率。另一个，他专门讲到了中国的政策考虑，不能让进城务工人员走上不归路，要给他们在农村留条后路，一旦在城里待不下去了，还能回到农村。他着重强调，决不能使中国出现贫民窟。”[1]

习总书记的讲话十分清晰地说明了中国城市化与印度城市化的差异，其中最重要的一条是，中国城市化过程中为进城农民工留下了退路，一旦农民进城失败，他们就可以返回农村。而包括印度在内的大部分发展中国家，农民进城都是不可逆的；进城失败了，在城市待不下去，农民无法返回农村，这些无法返回农村又难以体面融入城市的进城农民聚集起来，就形成了发展中国家普遍存在的贫民窟。

具体到中国，之所以中国未出现其他发展中国家几乎都存在的大规模城市贫民窟，关键是中国为进城农民工“在农村留条后路，一旦在城里待不下去了，还能回到农村”。从实践上看，这条后路就是农民仍然保有农村的宅基地、住房和承包地，当农民工难以在城市体面安居时，他们随时可以返回农村居住和耕种土地；从制度上看，则是中国土地公有制，包括集体成员所有、按人均分的耕地制度和一户一宅的宅基地制度。只要是集体组织成员，农户都享有免费获得、无偿使用宅基地的权利。

从这个意义上讲，正是中国现行农村宅基地制度及其实践，保证了进城失败农民的返乡退路，防止中国城市出现大规模贫民窟。中国现行宅基地制度及实践是中国现代化进程中极为重要的基础条件。

问题是，现在中国正处在快速城市化进程中，农民大量进城，我们应该如何看待农民进城后，他们仍然保留农村宅基地不愿退出，使得当前城市化进程中“城市与农村建设用地双双增加”，以及由此造成的建设用地“浪费”问题呢？

农民进城后不退出农村宅基地究竟是不是浪费，关键在于我们要理解中国农民城市化的特点以及中国现代化的特点。

改革开放以来，中国城市化率从不足20%上升到2017年的58.52%，大量农民进城了。不过，如果仅从户籍人口计算，2017年中国城市化率只有42.35%，户籍城市化率与实际城市化率相差约16个百分点，就是说，有超过1/4的城市人口仍然是农村户籍。

户籍人口城市化率远低于国家统计局统计的城市化率，原因之一是国家统计局是按居住地来统计城市人口的，进城务工经商时间超过6个月就被统计为城市人口了。然而，当前中国农民城市化具有两个十分重要的特点：一是农民家庭往往只是青壮年劳动力进城，老年父母和年幼子女留守农村，从而形成当前中国农村占主导地位的“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式；二是农民年富力强时进城务工经商，年龄大了，在城市丧失就业机会，他们可能会返乡。[2]

这两个特点决定了，虽然农民家庭有劳动力进城，但是仍然有留守人员，以及虽然农民年轻时进城，但是年老时仍可能返乡。无论哪一种情况，进城农民都不会盲目退出宅基地。宅基地不仅为农民家庭提供了生产生活的基础，而且为进城失败的农民提供了返乡保障。