四、宅基地制度改革留下变数

当前宅基地制度改革主要涉及三方面问题，如下：

一是，宅基地主管部门从原国土资源部变为农业农村部，“修正案草案”第十九条中规定，“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”

二是，宅基地管理制度方面的改革，包括：多样化满足农民的居住需求、下放宅基地审批权、鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

三是，推行宅基地所有权、农民资格权与宅基地使用权“三权”分置改革。这一点暂时未体现在“修正案草案”中。

在上述改革中，多样化满足农民的居住需求和下放宅基地审批权这两点是对现有制度的完善，不十分紧要。其他方面的改革，会产生比较大的影响。将宅基地管理权责移交到农业农村部、探索宅基地自愿有偿退出机制和推行宅基地“三权”分置改革，是从宅基地的财产属性出发，指向农民的宅基地变现。

农村宅基地制度改革，长期存在着保护农民财产权与保障农民居住权两种话语的冲突。居有所居属于基本人权，保障农民居住权具有维持社会稳定的重大意义，因此，不能让农民失去土地和流离失所是底线。

另一方面，农村宅基地属于建设用地，一些人对照城市建设用地价值，认为农村宅基地中蕴含着巨大财富，主张建立宅基地市场，让农民通过宅基地变现来致富。

宅基地“三权”分置是想设计出一种既保证农民不失去宅基地又能让宅基地财产价值变现的制度。目前，不仅一些理论研究者认为宅基地包含巨大财富，而且一些政策制定者也相信如此。将宅基地管理权责移交到农业农村部，很大程度上是想将宅基地变成一种政策工具，通过宅基地制度改革来推动乡村振兴。

问题是，宅基地真的值钱吗？农村宅基地价值取决于其区位，占全国5%的城中村、城郊村的宅基地具有较高财产价值，其余95%一般农村地区的宅基地没有超额价值。一般地区农村宅基地满足农民的居住需求，属于农村生产生活的配套，就算是放开农村宅基地市场，这类地区的农村宅基地也没有机会变现。

农村宅基地不是因为属于建设用地就天然值钱。试图让农民变现宅基地以获得进城资金，或是在农村宅基地上进行商业开发，如发展民宿、乡村旅游、农家乐等，只在少数地区能够实现。对于那些远离城市、缺乏旅游资源、区位条件一般的农村地区，无论多么复杂的制度设置，都不能凭空产生出财富。

苏州老城区拆迁后的城中村

完善农村宅基地制度包括两方面目的：一是更好地保障农民的居住权利；二是实现土地资源有效利用。将宅基地当做乡村振兴的政策工具，可能会引发地方政府一些政策创新行为，在原本没有超额价值的土地上大做文章，结果一定是折腾农民。将宅基地管理权责移交到农业农村部，给宅基地制度改革留下巨大变数。

当前，催生农村宅基地制度改革的另外一个矛盾是农村人口减少，但是农村宅基地没有同步减少，形成了城市建设用地和农村建设用地两头增加现象，触及耕地红线。中央提出要探索宅基地自愿有偿退出机制。

随着农村人口大量流入城市，农村宅基地闲置现象越来越突出。对此，有两种看问题的角度：

第一种是将闲置宅基地视作土地资源浪费，持这种观点的人占多数，主张通过政策手段让农民退出宅基地；第二种是将闲置宅基地看做为是与我国城镇化进程相适应的“资源冗余”。

我国常驻人口城镇化率接近60%，户籍城镇化率仅42%左右，要实现70%的户籍人口城镇化率，我国还有漫长的路要走。当前中国改革进入深水区，中国发展面临着一个个需要克服的困难。我国在快速城镇化过程中必然会产生各种各样的风险，农村充当了高速发展的稳定器，农村宅基地为农民提供居住保障，让大量在城市务工生活的农民有机会返回农村，农民有退路，中国现代化事业才无后顾之忧。中国城镇化不是一蹴而就，农民在城乡之间多次往返，农村宅基地很多是临时性的闲置。

中国资源还没有紧缺到需要将农民房屋拆掉将土地复垦出来种粮食的地步。容忍宅基地临时闲置，保留这部分“资源冗余”，让中国城镇化有腾挪空间，恰恰是中国制度优势所在。未来随着城镇化进一步推进，户籍城镇率与常驻人口城镇化率差距消失，农民正式定居城市，完成向市民身份转换，到那时，再鼓励农民退出宅基地不迟。农村宅基地退出应当是一个随着城镇化推进的自然而然的过程。