三、集体经营性建设用地入市诸问题

集体经营性建设用地入市与征地制度改革联系在一起。之前，《土地管理法》要求城镇建设开发占用农村土地必须先经过征收，集体土地被禁止直接参与城镇建设开发。这一政策被诟病为“同地不同权”。集体经营性建设用地入市被视为走向国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。在征地制度上持“全面缩小论”的人，对集体经营性建设用地入市改革抱有很高期待，他们主张国家征地限制在“公益用地”范围，其余建设占地由集体土地入市填补。征地制度改革并未采纳“全面取消论”，集体建设用地入市存在严格限制。

按照“修正案草案”的意思，城镇建设连片开发继续由政府征地实施，集体经营性建设用地入市限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外。并且，集体经营性建设用地入市自身需满足严格条件。

“修正案草案”第二十条规定，“县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

基于对试点地区的观察来看，集体经营性建设用地入市在操作中，还需要解决如下几个方面的问题：

一是，“存量”与“增量”的问题。集体经营性建设用地是指“县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地”。问题是，土地利用总体规划可以调整，经土地利用总体规划调整而新形成的集体建设用地，能否入市？

2015年3月，原国土资源部副部长王世元在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上指出，集体经营性建设用地就是指，“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”，“说白了，就是乡镇企业用地”。这就是说，国家最初部署这项改革试点的目的是要消化农村存量经营性建设用地。

上世纪八九十年代，我国乡镇企业蓬勃发展，形成了大约4000多万亩的集体经营性建设用地。九十年代中后期，乡镇企业逐渐回落，1998年《土地管理法》修订，实行土地“先征后用”政策，集体自主开发土地的行为减少。

2000年之后，我国进入大规模城镇化和工业化阶段，这些早期形成的集体经营性建设用地存在低效利用问题，要对其盘活，需通过集体经营性建设用地入市改革来解决这个问题。

从“修正案草案”来看，集体经营性建设用地入市扩大了入市范围，修改法律的目的不是为解决历史遗留问题，而是要突破现行制度，背离最初目标。不过，一些人提出的集体土地自由入市主张并未被采纳，城乡土地二元制度结构一定程度上继续被保留，政策设计者采取了折中态度。

二是，土地增值收益分配。一级市场中的土地增值收益主要来源于公共投资，是社会发展所致，土地利用规划决定土地增值收益的分布和分配。同一块土地是否被规划为建设用地，以及何种经营性用途，决定该土地能否入市和入市价值。这就涉及不同集体经济组织对土地增值收益的分享。集体经营性建设用地入市让特定区域的农民大大受益。另外，还要解决与征地衔接问题，要通过调节金收取实现集体经营性建设用地入市收益与政府征地补偿收益对等，二者若是悬殊过大，则未来征地无法推进。

三是，正确对待珠三角地区的土地制度实践。珠三角地区属于我国工业化和城镇化先行地区，也是全国土地开发强度最高的地区。珠三角地区属于改革开放桥头堡，在“三来一补”政策下，该地区在1998年《土地管理法》修订之前已经实现了高强度的土地非农建设开发，避开“先征后用”，采用集体经济组织自主开发模式，形成大量的集体经营性建设用地。

全国4000多万亩的存量集体经营性建设用地，主要集中在珠三角地区和长三角地区，长三角地区与乡镇企业发展历史有关。1998年《土地管理法》修订之后，珠三角地区的集体经营性建设用地面临着获得法律承认问题，之后在产业升级背景下，又面临着土地二次开发问题。

实际上，自1998年《土地管理法》修订之后，我国土地开发就全面进入“征地—园区/新区”模式，珠三角地区的“集体开发—城中村”模式成为历史。从土地利用效率、空间规划、基础设施配套、产业升级等角度看，“征地—园区/新区”模式更好，“集体开发—城中村”模式制约珠三角地区的城市更新和产业升级。“集体开发—城中村”模式造成珠三角地区缺乏整体规划、产权混乱、地块细碎、利益结构刚性格局，土地开发不可逆，珠三角地区的发展陷入了土地制度“先行劣势”。

站在全国看，珠三角地区的土地开发模式属于特殊形态，且与土地节约集约高效利用的政策发展方向相悖。集体经营性建设用地入市应当限定在解决历史遗留问题的范围，应当坚持“征地—园区/新区”土地开发模式，土地制度没有必要退回到1998年《土地管理法》修订之前的“低小散”开发利用阶段。