五、锻造乡村德治

“无公德个人”虽然降低了基层公共治理能力，但是“无公德个人”现象不能从农民性格或道德素养上理解。实际上，改革开放以来，随着经济社会发展，农民生活方式和行为习惯的文明程度不断提升，农民的法治意识、规则意识都在改进，“无公德个人”现象并不反映个人的道德水平。困扰乡村治理的“无公德个人”现象是社会变迁和政策实践的产物。破解乡村治理困境，不是抽象地改变农民的道德意识，而是要构建一套有利于农民突破自我中心主义的行动方案。

惠农政策要适应地方千差万别的情况。在强国家治理的背景下，在提高政策的规范性和强化国家治理能力穿透性的同时，还要保持乡村治理的自主性，在涉及千家万户的村庄事务上，要践行群众路线，组织农民参与乡村治理过程。

前文对项目化公共品供给方式的分析表明，强国家治理能力直接对接分散的农民时，会产生极高的制度成本，且发生对农民的反向动员，造成村庄集体行动能力降低。从提升德治的角度看，改进乡村治理的关键在于重构国家与农民的连接机制。

取消农业税之后，项目管理制度被广泛运用于惠农资源下乡，这背后反映的是国家尝试构建起一套直接对接到农民的资源通道和治理方式。对于普惠性、标准化的公共品，如农村电网改造，由于不存在地方性差异和农民诉求的分化，项目管理制度的效率很高。在标准化的公共品之外，农村还存在大量细小琐碎的公共事务需要处理。在这些非标准化领域，需要发动群众来参与问题解决。对于一些工程技术标准低的农村小微公共品建设，可优化资金管理和使用方式，采取“以奖代补”的建设方式，实现国家支持与农民参与的同步。

一些地方采取的做法是，基层政府（通常是县一级）根据当地乡村振兴规划和发展重点，建立涉农建设项目库。这些项目库所包含的建设内容，由乡镇和各村层层上报，经过筛选后入库。上级涉农资金拨付下来后，地方政府和涉农部门启动立项工作，鼓励各村按照之前申报的项目开展建设。与传统的项目管理制度不同，政府不直接作为工程建设的“业主”单位，而是要求村庄作为主体，组织农民开展建设，验收后再给予资金奖补。

在这种“以奖代补”的农村公共品供给方式下，农民和村庄是主体，建设成果属于“民有”（集体所有），而不是政府所有；工程或是由农民聘请第三方代建，或是村庄成立工程队自我开展建设；工程质量由农民监督，而不是由政府聘请第三方监理。采取这个方式建设农村小型工程，省去了程序性支出，激发了群众参与。

这些“民办”和“民有”的公共品是农民和村庄决定并承担建设的，因此一定是农民迫切需要的。农民和村庄在这些公共品上投入了成本，因而会尽可能地减少资金浪费。这些工程建设是农民真金白银投入和心血凝聚的成果，建成后使用时，农民更愿意悉心维护。

施工现场负责人向村民介绍灾后重建房屋情况。 资料图：新华社

观察发现，“以奖代补”的优势不仅体现在节省资金和有效监管工程质量上，更关键的是形成了村庄内部动员。农民具备改善生产生活条件的内在需求，国家惠农资金投入为农民改善生产生活条件提供外部支持。相较于以政府为主体的项目化建设方式，农村小微公共品采用“以奖代补”方式建设，是将公共品建设过程交给村庄和农民，在政府与农民关系中，农民从客体变成了主体，改变了乡村治理的责任逻辑。

采用“以奖代补”之后，政府的补贴资金和农民的真实需求实现对接，农民的主体意识被激活。在具体操作中，农民或多或少存在利益分歧，每个村庄都可能出现“搭便车”者。但是，只要绝大多数人被奖补资金激活，那些少数的“搭便车”者就会受到内部压力，逐步改变行为逻辑，进而形成村庄正向动员局面：积极分子越来越多，中间农民向积极分子靠拢，消极行为越来越少，通过一次一次的治理实践破除乡村治理所面临的“无公德个人”困境。

与政府主导的项目化村庄公共品供给相比，“以奖代补”重建了农民形态。第一，农民从被动变主动，成为主体；第二，解决农民分化问题；第三，抑制“搭便车”行为。在“以奖代补”的公共品供给方式下，国家和政府面对的不是分散的“以己为中心”的个体，而是组织起来的具有集体行动能力的农民，实现了由强国家治理能力向强乡村治理能力的转化。[25]

透过农村公共品供给方式，可提炼乡村德治的一般机制：第一，乡村德治可通过特定的工作方法实现；第二，具有自我组织动员能力的村庄，可降低国家治理成本，提升国家惠农政策落地效率；第三，当前大量投入的惠农资源，构成新时代组织农民和动员农民的有利条件，新时代的乡村德治大有可为。

六、结语

乡村德治的核心是将关心自我利益的分散农民组织起来，使其成为乡村公共治理的主体。德治虽然以道德因素为底色，但不是抽象的规范问题，而是对人的主体性发挥。

在社会学的视野中，人具有能动性，人群的道德素养和行为逻辑不是被先天赋予的，也不是被自然的心理结构所决定的，而是社会实践的产物。在不同场景中，人的行为逻辑会发生巨大变化。其中，人们所生活的群体结构，深刻地塑造了其价值标准和行为特征。

我国基于农耕文明所形成的生产生活方式，塑造了“早熟”的小农理性。农民具有很强的自我意识，且善于实现自己的利益。小规模农业生产存在先天不足，因而在一家一户之上产生了发达的社会组织，形成了乡土文化和村庄熟人社会，实现了对小规模农业生产方式的自发超越。小农的“理性早熟”具有内在的辩证性：既自我，又崇尚利他；既自我满足，又相互合作；既私，又公。

传统时期，国家消极无为，农民通过自发合作形成的村庄组织来超越个体的有限性。这种包含两面的小农理性，支撑起“既家又国”的社会结构，实现了从农民分散状态向中央集权国家的过渡，形成了庞大而简约的国家治理体系和社会组织形态。

进入现代社会之后，伦理本位的基层组织体系变得不能适应，国家治理和社会体系开始崩塌，小农文化传统和组织方式无法抵御外来冲击，社会一度陷入“积贫积弱”。外部的冲击，让内部矛盾激化，外忧与内患交织在一起。

严重的社会矛盾使得农民力量以反抗形式爆发。20世纪之后，中国共产党成立并提出了革命纲领，将农民变成中国革命的主体，完成反帝反封建任务，建立了社会主义新政权。新中国成立后，在中国共产党的领导下，农民成为迈向现代化的主体力量。今天中国经济社会建设所取得的巨大成就，离不开农民的主体能力发挥。

回到乡村治理上看，新中国成立之后，国家重建基层体系，用新的组织方式破解农民的分散困境，形成了以农民为主体的乡村治理模式。当前，乡村治理倡导在党的领导下推进自治、法治和德治相结合，依然是在坚持农民的主体地位。

法治代表国家的规范性力量，自治代表基层公共事务的处理模式。罗伯特·帕特南研究发现，一个地区的社会资本状况影响了民主制度运行状态[26]；埃莉诺·奥斯特罗姆分析公共事务治理之道，也揭示了社会结构、群体形态对于合作达成的重要性[27]。德治不仅是一种治理手段，而且是支撑法治自治运行的深层基础。

本文的分析表明，德治不单纯是个体道德意识问题，而是在一定条件下，农民参与公共治理活动时所做出的普遍化的行为选择。德治越是彰显，公共利益就越容易实现，社会正气张扬，不当得利行为就会自觉减少。

人是能动的主体，德治是个实践问题。中国共产党组织群众和领导群众的工作方法，包含对人的社会性和能动性的正确认识。共产党人从来不相信“神仙皇帝”，而是坚持唯物辩证法，认为人民群众才是自身命运的主宰。在革命与社会建设的任何时期，人民都是主体。群众是历史的创造者，广大人民唯有发挥“愚公移山”的精神，才能改变命运。

历史由人民创造，发挥人民力量需要正确的工作方法。在小的领域，如乡村工作中，要靠积极分子来团结一般群众，在一次一次的实践中教育和提高群众思想觉悟。在整个国家治理体系中，坚持党的领导和做到党员带头是做好一切工作的根本。社会主义现代化事业迈向成功的奥秘在于，通过党的领导和党员带头，将亿万群众组织动员起来，朝着正确的方向奋斗前进。中国共产党所践行的德治，不是抽象的道德之治，也不是单向的道德说教，而是以党的先进性引领人民并坚持群众主体地位的一整套工作方式。