四、“无公德个人”缘何兴起？

改革开放以来，乡村治理发生了两个层面的变化。

第一，国家治理转型。

改革开放以来，乡村治理随着综合国力的提升而逐步进入强国家时代。[19]具体来说，随着综合国力提升及其向国家治理能力的转化，国家越来越深地直接介入基层工作，乡村治理受国家政策的影响越来越明显，基层事务非制度化解决的空间被压缩，乡村工作的地方性弱化。在政策统一化和政策精准执行的背景下，基层工作的自主性弱化，乡村治理的国家化程度提高。[20]

以农村公共品为例，取消农业税之前农民筹工筹劳进行村庄基本公共品供给，取消农业税之后，政府公共财政向农村覆盖，国家承担了农村公共品供给的主要责任。取消农业税之后，大部分的农村公共品由政府统一供给，少部分小微公共品采取“一事一议”的办法解决，农民在公共品供给中的责任越来越小。

第二，社会基础变化。

改革开放以来，社会放活，在城镇化和市场化的推动下，乡村走向开放。尤其是进入21世纪之后，农民参与城乡流动大潮，乡村生产生活方式发生根本性变化。在以城镇化和市场化为代表的现代性力量作用下，农民、农业和村庄都开始远离传统形态，乡村治理所要面临的问题，以及乡村治理对象都发生了变化。

以农民的生产合作为例，改革开放以来，户户务农局面被打破，农户与土地和农业生产的关系发生分化，农民在农业上的利益诉求各不一样，这些改变了农民进行农业生产合作的基础。城镇化是现代化的必然过程，随着新型城镇化继续推进，村庄还将进一步开放，乡村人口还会持续流动，农民分化进一步加剧，乡村公共治理的社会基础还处在急剧变化之中。

改革开放以来的国家治理转型以及涉农政策调整，改变了乡村治理的制度条件，惠农资源投入和惠农政策实施缓解了“三农”问题。不过，在乡村治理中也出现了负面问题，最典型的是在农村公共治理活动中出现了“个人只强调自己的权利，无视对公众或他人的义务与责任”的“无公德个人”。[21]

2023年我们在北方某村调研，了解到近年来当地级政府向该村投入大量建设资金，农民在各个方面受惠，村庄基础设施得到改善，驻村干部深入村庄解决实际问题。脱贫攻坚政策结束之后，该村被确定为重点打造的乡村振兴示范村。让基层干部感到困惑的是，大量财政资金和建设项目投入之后，村庄的内生治理能力不仅没有得到提升，反而下降了。

例如，每当夏季暴雨过后，村中若有房屋出现裂痕或渗水迹象，村民第一反应是找政府解决问题，认为修缮房屋是政府的责任。乡村干部若回应不及时，或是没有提供令人满意的解决方案，农民就拨打12345热线投诉或是上访。

2025年9月23日，海南12345热线中心话务厅，接线员在接听群众来电。 资料图：新华社

某年冬季，当地下了一场大雪，正逢春节，积雪深厚，村干部号召各家将门前道路清扫，以方便拜年时车辆和路人通行。村民不为所动，等待政府来清扫积雪。村干部感叹：“过去是各家自扫门前雪，现在连门前雪都不扫了。”这种“不扫门前雪”的现象背后折射出农民行为逻辑的变化。以上例子所反映的问题，在不少村庄存在。

任何时候，在公共活动中都有可能出现“搭便车”行为。但是，本文借用“无公德个人”这个概念所描述的不是偶然现象，而是关于农民一般行为逻辑的概括。它具体是指，在惠农资源投入越来越多，国家对“三农”问题高度重视的政策背景下，农民在村庄公共治理中的参与度却下降了，越来越多的农民不关心公共利益。

在乡村治理实践中，“无公德个人”兴起有诸多表现：其一，由于越来越多的农民不关心公共利益，使得村庄组织起来自我供给公共品的难度越来越大；其二，政府为农民提供公共品，被少数人阻拦，造成公共品供给失败；其三，越来越多的农民不参与公共事务，“政府干、农民看”困扰基层。

“无公德个人”越多，村庄中达成集体行动的难度越大。不过，“无公德个人”不应被视为农民道德水准问题，它不是对农民行为的规范性评价，而是对农民行为特征（自我与他人关系、个人参与公共事务动力）的事实性陈述。“无公德个人”兴起作为一种“社会事实”，可结合乡村治理逻辑变化来理解。

第一，随着改革开放以来国家治理转型和国家与农民关系的调整，尤其是取消农业税之后惠农政策的大力实施，国家承担了农村公共品供给责任，外生的公共品供给机制替代了村庄内生的公共品供给。在政策力度越来越大的趋势下，一些农民预期国家会最终满足全部的村庄公共需求，农民组织起来自主解决村庄公共事务的激励降低，“等靠要”思想萌生。

第二，除了农民自我组织起来的内在动力下降之外，更关键的是农民的自我组织能力下降。

改革开放以来，村庄日趋走向开放和流动，社会连接机制弱化，村落文化传统及组织形式进一步淡化，农民之间的日常交往较少，农民之间利益分化明显，农民活动越来越多地发生在村庄之外，很多人外出买房定居，其公共需求可从市场购买或者从政府那里获得，民间互助合作体系开始瓦解。开放的社会体系替代了传统的村庄功能，农民直接与市场连接，他们之间的相互依赖程度降低，农民的个体化、原子化程度越来越高，“以己为中心”的行为逻辑被放大。

在新的时代条件下，村庄内生规则无法约束个体行为，村庄的实体性越来越弱，农民可自由退出村庄。随着乡村转型为“无主体熟人社会”，个体行为由于缺乏社会规则约束而变得十分放任。[22]

第三，村民自治和农村集体经济组织的统筹能力下降。

改革开放之前，在总体性社会结构下，“政社合一”的农村基层组织覆盖了个体绝大部分生活，集体组织强且有力。改革开放之后，村民自治组织在基层公共治理领域发挥作用，不介入农民个体生活。在实施家庭联产承包责任制之后，农村集体经济组织退出日常经营活动，只是在一家一户“办不好和不好办”的公共生产环节发挥统筹作用。

乡村组织的功能边界收缩，整合能力弱化；各项农村制度以强化农民个体权利为宗旨，经过制度调整，村民自治组织逐步转变为以提供服务为中心，村庄内部的再分配能力降低。当前，全国大部分村庄面临集体经济薄弱问题，政府财政转移支付以戴帽资金为主，村级缺乏支配权。

当下的农民处在个体权利受保护、文化传统越来越弱、市场选择越来越多的社会结构下。在面对国家和面对市场时，农民不需要中间组织，不再依附于强有力的村庄或基层组织。农民之间走向分散化，这反过来影响了基层公共治理。

一方面，国家能力越来越强，国家治理力量下沉越多，另一方面，农民的自我组织化程度降低。两方面结合起来，形成了强国家治理与弱村庄社会结构的互动格局。支农惠农政策和治理资源进入乡村时，面对的不是自我组织起来的农民，而是分散化的农民。国家政策追求普遍性，而农民需求千差万别，并且国家政策下达到村庄要经历多个层级，国家为了实现惠农政策有效实施和农村公共品精准供给，就产生了极高的制度成本。

以惠农资金下乡为例，为了确保规模越来越大的惠农资金顺利抵达基层，国家逐步采用了项目化的资金管理办法[23]，按照公共品门类和资金用途对涉农资金进行分配拨付，项目化的资金管理办法塑造了国家治理和基层治理过程。[24]惠农资金项目化管理打通了资金下乡的行政通道，不过资金使用效率不只是取决于前端的资金管理环节，而且取决于最终实施状况。每一类涉农项目资金在初始设计时，考虑的是全国共通性，无法照顾地方的特殊性。实际上，不同地区和不同农民的需求存在巨大差异，这使得惠农资金在进村入户的“最后一公里”环节必然出现问题。

通常来说，惠农项目资金管理越严、标准化程度越高，落地时产生偏差的可能性越大。具体到公共品供给本身来看，惠农项目资金下拨到县乡政府之后，由业务主管部门负责，工程建设向第三方招标，农民不参与工程实施，工程验收之后，再移交相关单位。这属于政府为农民提供公共品，而不是农民自己组织起来进行公共品供给，农民成了客体。

由政府主导的农村公共品供给，没有转化为对农民的组织动员。在项目规划和实施过程中，政府面对的是数量众多的分散农民，而不是有机组织的农民，任何一项政策落地和每一个治理细节，都需要与数量众多的个体农民对接。农民面对的是代表普遍正义的政府，每一个从自身利益出发的农民都有可能做出消极行为。对于政府来说，与分散的农民打交道的成本无比高昂。

回到农民行动逻辑本身来看，在国家承担村庄公共品供给责任之前，农民采取内生公共品供给，村庄是个整体。公共品供给依赖自发的集体行动。村庄在完成筹资筹劳之前就进行了公共品供给方案的协商，在公共品供给过程中，如果个别农户阻挠，就是对之前全体村民协商结果的推翻，这相当于违背其本人曾做出的承诺。如果公共品供给可能因为个别人阻挠而失败，村庄中的其他人会通过各种渠道来动员这些阻挠的人。在工程建设上，公共品资金来自公众筹集，每个受益人都关注工程质量，公共品供给过程无需复杂的外部监督。

在内生的公共品供给方式下，每一次公共品供给都是村庄内部的深度动员，每一次成功的公共品供给，就不只是产生了物质成果，还强化了村庄的团结和组织程度，形成村庄公共规则，达成了共识，凝聚了人心，提高了组织者的威望，说服教育了潜在的“搭便车”者，提高了中间分子的公共意识。村庄内生规则在办实事的过程中获得了积累。

通过每一次公共品供给所形成的村庄公共性，为下一次公共品供给和解决其他问题积累规范性资源，村民意识在持续的行动中被塑造，村庄集体行动能力得以强化，人心越来越齐，正气越来越多，公共利益越来越容易实现，这就是乡村德治。

反之，在外生的公共品供给方式下，农民虽然是受益主体，却没有参与公共品供给过程。在项目进村和工程落地环节，政府和工程建设主体面对分散的农民，会遇到各种各样的特殊利益诉求，政府一旦因特殊理由“开口子”，就会诱发其他村民也提出特殊诉求。政策一旦开了口子，就很难收得住。

每一次“开口子”都削弱政策严肃性和基层政府权威。看到那些“搭便车”者得到额外利益，其他村民不是站出来“说直话”，而是效仿他们的行为，最终形成了公共治理中的反向动员：消极行为从政府或工程施工方那里得到额外补偿，村庄中积极分子的热情下降，站在中间立场的多数群众效仿消极分子的做法，“搭便车”变得越来越多，集体行动能力下降，“无公德个人”兴起。