二、地方治理体系难以形成制度合力的问题

此次疫情防控，是对地方党政决策者和班子领导能力的一次考验，也是对各级各类机构和干部队伍的一次重大的政治历练，考验的是他们在公共危机面前的制度执行力和治理能力。

疫情防控战打响后，全国各级地方政府在党中央集中统一领导下，积极调动各方面力量，集中有力开展防控工作。但是综合疫情防控的全过程，地区层面仍然暴露出地方治理体系和治理能力方面的突出问题。

以武汉为例，武汉占据国家级中心特大城市的地位，身处国家的交通枢纽中心战略物资储备中心；坐拥全国排名前十名的两家大型综合医院，全球红外测温仪研发前三的高德，1000家生物公司的光谷生物城，中建系统排名第一的中建三局，还有全国唯一最高等级病毒研究室，集中了全国最优秀专家的专家援助组。

武汉手握世界一流资源和人才，但疫情防控战打响后，地方在整合资源、统一调度、分层诊疗、属地协调等方面，一度出现了指挥失当、应对无序、效能不足等严重的治理问题。

这其中不乏行政体系运行中某些普遍规律的制约和作梗，在任何管理体系中，人力、资源、信息、交易等都是分布部署的，这决定了形成“制度合力”需要一定的时间成本和行政成本。

尤其在疫情爆发初期，各方面第一反应都是首先考虑的是其自身负责的职权效能，即他所管辖的职权范围内“不能出问题”，地方各系统各自为战，一度出现了各自的目标、任务和行动选择出现相互矛盾冲突的情况，管理手段过激和职责不到位的现象几乎同时发生。

随着各地区党政主要负责同志挂帅的领导小组的成立，理论上来说上述问题应当得以及时克服，各类机构应当趋于高效协同配合，但是从一些地区应对危机的表现来看，应有的制度优势显然没有得到充分发挥。

在疫情防控中，地方指挥系统失灵、各级各类机构各自为政、政出多门、力量分散，疫情防控中权力碎片化难以形成“制度合力”的问题十分突出。

有分析形容危机应对中存在严重的“中枢乏力、六神无主”的治理症状，一些地区甚至发生“无一人可以镇住局面”的现象，地方一些职能部门则是“无主出牌”、应对失措，危机应对中严重缺乏围绕大局协同治理的意识和能力，这在过往地方治理和危机应对中十分罕见。

这说明，党和国家机构改革后，地方各级各类机构职责调整和权责关系的配置仍然不到位，地方各级各类机构和干部制度执行力和治理能力的问题依然是现有治理体系的严重短板。

2月27日10时，广州市政府新闻办在广州医科大学举办疫情防控专场新闻通气会，钟南山提到，国内疾控中心地位太低，没有得到足够重视。

回顾过去70年尤其是改革开放40年的发展经验，地方社会稳定和良好治理的关键，一是权责一致，二是协商共治。权责一致就是守土有责，还要守土有权，这是关键时刻地方权力必须能够得以集中，能够及时将地区分散权力和制度资源加以整合、衔接的关键。

协商共治就是地方各系统各部门要在危机时刻要懂得聚拢目标、营造共识，彼此的权力要相互让渡、相互补台。相互制约又相互配合的体制，是很长一段历史时期中保障中国重大决策安全和责任高效落实的关键。危机的特殊性质更决定了制度供给不能有短板，不能厚此时彼，权力运用要高度重视部门职能的均衡性，因此“协商”和“让渡”是中国官僚体系最大的“程序正义”。

这次危机处置过程中，地方治理系统出现的一定程度的治理紊乱，很大一部分原因在于现有条块关系和严苛的问责环境下，在遇到不确定性事件和权责任比较大的任务时，各系统相互协商、权力相互让渡、资源相互补台的平衡机制让位于各自为政、分散行动，各级各类机构出于免责意识选择刚性手段、过度矫正的现象时有发生，极大损害了地方管治权威和危机应对的效能。

为此，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，始终绕不过“条块结合、以块为主”这个核心问题。需要认真思考：在巩固中央权威的同时，如何确保地方守土有责、守土有权；在完善顶层部署的同时，如何发挥好中层协商协调、均衡配合的优势，确保地方党政军群各级各类机构能够更好围绕中心大局和目标使命。