近期地方债困境引发关注，甚至有省份公开发声表示依靠自身能力已无法偿还债务。与此同时，学界也围绕地方债到底能不能救、由谁来救等问题产生了激烈的讨论，进而延伸到对中国经济增长模式的解读和对土地财政的认识等争议。

与土地财政紧密相关的就是房地产。2022年全国房地产销售面积和销售额大幅下滑，各地房地产政策从原来的限购限售快速转向鼓励买房，未来房地产的走势如何？

厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁，正是这次地方债讨论的发起人之一，他曾长期从事城市规划工作，并且曾担任厦门市规划局局长，既是城市扩张过程中的直接参与者，也是当前热议话题的参与者和思考者。

腾讯财经《读行者》栏目邀请赵燕菁分享他的职业经历，并对地方债、土地财政及房地产热点话题提出他的观察和见解。观察者网已获授权转载。

从规划师到规划局长：不同角度思考相同问题

问：您在中国城市规划设计研究院做了近20年的规划师，又作为政府官员在规划局工作了11年，这几十年正是我国城市化快速推进、房地产蓬勃发展的大历史时期，身处其中，您的感受是怎么样的？

赵燕菁：我上大学是在重庆建工学院学城市规划，任正非也是这个学校毕业的，现在母校并入重庆大学了。每个学校里都有自己的鄙视链，我大学的时候一直想读建筑学专业，因为那是我们学校最好的专业，是工科里的艺术专业。但是我最终进入城市规划专业，甚至都不清楚城市规划是干什么的。但如果让我再选，我还是会选规划专业。因为从一个大历史来讲，这几十年是不可复制的。

我们这一代的规划师非常幸运，正好赶上了城市化狂飙突进的时代。80年代初，我国常住人口城市化率没有超过20%，城市建成区面积大概7438平方公里，到2018年，城市化率达到了59.58%，城市建成区面积达到5.6万平方公里。你想想这个规模有多大？后来我跟学生说，真抱歉，我们这一代人已经把你们规划的活儿干完了。

即使与外国的同行相比，中国规划师也一点不差。我工作不久，英国皇家规划师学会的主席到访中国城市规划设计研究院，他之所以能做到主席，就是因为设计了米尔顿·凯恩斯新城（英格兰中部城市），战后英国新城建设影响了全世界的规划实践。现在回过头来看，米尔顿·凯恩斯不过几十万人，我们这一代的中国城市规划师搞个百万人口的城市规划可谓比比皆是。其它国家可能最牛的规划师也不会有这样的机会。

问：与城市化进程相伴随的是我国经济发展模式的变化，例如土地财政的兴起、房地产发展等，您的职业从规划师转变为政府规划局长，职业转变让您恰好“置身事内”，您有哪些感受？

赵燕菁：我大概2004年9月前后到了厦门市政府工作，当时正好是被称为城市开发“831大限”的政策分水岭。在这之前，土地出让过程中出现了一些腐败、国有资产流失等现象。2003年政府规定商品房用地必须通过“招拍挂”方式竞争出让，截至2004年8月31日为限，谁要胆敢再通过定向供地给开发商，就要查就要抓。这就是让开发商刻骨铭心的“831大限”。自那以后，原本很多城市招一个开发商的情形，迅速转变为很多开发商去抢一块地。城市土地从买方市场，变为卖方市场。政府夺回了房地产市场的控制权。

所以2004年8月31日是一个非常重要的节点，地方政府的收入开始迅速增长。后来发展到几乎城市所有的基础设施投资都是靠土地出让金。这正是从这一刻开始，规划局一下子变得非常重要，因为规划决定了土地的用途，是对土地价值影响最大的政府部门。

原来城市规划只是相当于汽车的“方向盘”，比如决定车朝哪边开，城市朝哪边发展。2004年以后，城市规划变成了城市的“发动机”。表面上看，土地局负责卖地、收钱、发证，规划局既不卖地，土地收入也不归它，但实际上，土地值不值钱是规划说了算——土地局只是“出纳”，规划局才是“会计”。

正是因为中国城市规划在土地财政中的独特作用，使得它和世界上其他国家的规划都不太一样。因为其他国家的城市政府并不拥有土地，主要通过资本市场、发行市政债等方式融资。表面上，中国的城市规划和其他国家的城市规划名字都一样，但实际上缺失另外一类城市规划，规划的好坏直接决定了城市发展动力的大小和增长的快慢。也正是因为土地财政的存在，中国的地方政府和西方国家的地方政府分别进化成为行为模式完全不同的两个“物种”。

问：当时您刚刚到了规划局看到突然一下子有巨大的变化，当时的场景对您的职业心态有没有一些冲击？

赵燕菁：我刚到规划局开始还以为依然是审批设计图纸，后来发现不对啊，城市规划的真正的核心是各类政策。根据政策给出的每一个指标，批准的每一项功能，都可能涉及巨大的经济利益。表面上是技术性的规划指标只要稍微改一改，几个亿就出去了——不是少挣几个亿，就是多花几个亿。

一个部门的权力，取决于它所能支配的资源。以前在设计院时，我就知道规划局权力很大，但是等我真到了规划局，才发现规划的权力比我想象的更大！以前的城市规划局可以影响某块地给谁、不给谁，但是2004年以后，城市规划给出的每一个指标，给出的每一个条件，都会对土地价值产生巨大的影响。而土地收入在整个经济增长中的作用，使得城市规划对整个经济的影响力增加了。好像突然聚光灯打到自己身上，规划突然变得非常重要。

其他规划局长很快适应了这样的角色转换。但我一直在想，不对啊，以前也有规划局，外国也有规划局，甚至在中国曾经取消过规划局，怎么规划局就突然变得这么重要了？显然是因为土地变得重要了。那么问题来了，土地在市场中的角色到底是好还是坏？

当时社会的舆论普遍认为这种依赖“卖地”发展的做法是不正常的。强制拆迁被认为是市场产权的破坏，低价征地被认为是对农民利益的剥夺，土地拍卖是房价越来越高的罪魁祸首。特别是那时什么都是以西方国家为参照，对比西方国家地方政府行为，很容易得出结论，中国的土地财政是一个违反“市场规律”的恶证。

作为规划局长，我身处其中，无法回避这些问题。明明所有人都反对，为什么现实中却无法放弃？有没有可能这样做是不得已，甚至是对的呢？显然，这些问题城市规划理论解释不了，必须用经济学的工具。于是我就自然而然地被卷入到经济发展模式和地方财政等问题的讨论中。