发展环境变革下，融资平台面临迫切的转型压力

融资平台在前期债务快速扩张的同时并未培育与其负债水平相适应的资产经营能力与盈利能力，使其对外部融资极为依赖且敏感。伴随中国经济发展进入新常态，经济运行的深刻变化使得地方融资平台的发展环境面临深刻变革，前期债务扩张模式已难以维持，“成也融资，败也融资”的发展困境迫使现阶段的平台企业谋求转型。

货币收紧，利率中枢上移，融资平台再融资承压。伴随美国与欧洲启动加息和缩表进程，中国稳健偏中性的货币政策呈现边际收紧态势，利率中枢持续上移。截至2017年11月，10年期国债收益率突破4%，为三年来新高。资金成本的持续上升，一方面直接拉高融资平台“借新还旧”的成本，另一方面使其财务状况恶化、信用水平下降，加大平台企业在资本市场再融资难度。尤其是财政实力较弱、债务率整体偏高的省份，地方政府对于融资平台的补贴资源有限，平台企业对于外部融资成本变化更为敏感。

金融整顿持续深入，融资平台融资暗道受阻。2017年，央行对于商业银行的宏观审慎监管（MPA）加强，将表外理财和同业存单相继纳入MPA考核，一方面影响平台企业的可贷资金，另一方面有效控制了“影子银行”的资金来源。同时，央行出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，对各类资管机构在打破刚性兑付、规范资金池、消除多层嵌套和通道、精致化管理方面进行明确规范。伴随金融整顿和金融改革的持续深入，地方融资平台此前借助“影子银行”规避监管的融资暗道已难以为继。

监管多方面约束，加快融资平台与政府信用剥离。伴随国家宏观调控重心由稳增长向防风险转变，2017年关于规范地方政府融资机制的监管政策密集出台，进一步加快地方融资平台与政府剥离。一方面，加快剥离地方融资平台与地方政府的信用、债务，通过50号文、87号文、194号文等进一步明晰地方融资平台与地方政府的界线；另一方面，剥离平台企业的政府“债务—投资”代理人角色，由政府主导向市场主导转变。2014年以来，在防范地方债务风险的同时，国家调控政策更加强调优化政府投融资机制，调动社会资本参与力度，通过引入市场化力量，倒逼地方融资平台职能转变。

土地出让收入下滑，融资平台偿债来源削弱。地方融资平台的典型融资模式即政府赋予平台土地使用权，融资平台利用土地使用证融资以进行基础设施建设，此后通过土地出让收入偿还前期借款。在此模式中，土地收益是外部融资的重要担保与还款来源。但伴随经济进入新常态，土地供给逐步减少，房地产市场深度调整，土地收益作为偿债来源已难以持续。2015年中国土地出让收入为3.37万亿元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈现显著下滑态势。2016年“营改增”后，地方税收收入进一步下降，财政收支矛盾加大，地方财政对于融资平台的偿债支持逐步削弱。

融资平台市场化转型所面临的挑战

地方政府融资渠道受限，对融资平台的依赖与干预仍较高。如前所述，2014年新《预算法》与43号文出台后，地方政府尽管获得独立举债权，但在发债限额约束与地方财权、事权不匹配的背景下，一般债券与专项债券资金仍难以弥补地方较大的融资缺口。例如，2017年地方政府债券发行上限为1.63万亿元，该金额与地方融资平台年均负债规模难以匹配。同时，地方政府债券仅由省级政府发行，而融资需求更高的地市级政府仅能通过省级政府实现债券融资，融资效率及灵活性均较低。在地方各级政府财权事权不匹配、融资渠道未真正打开的背景下，平台企业的政府融资职能难以真正剥离，政府与平台之间的双向依赖仍在持续深化，给融资平台向独立市场化主体转型带来更大阻力。

平台企业投资结构单一，造血功能较差。融资平台承担的项目主要集中于资金投入多、投资收益少、回收期长的基础设施项目，投资结构十分单一，缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源，依靠融资平台自身经营难以实现盈利和现金流的平衡，需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡。在当前强监管压力下，融资平台面临严峻的融资环境和业务转型压力，融资平台的经营性活动尚不稳定，利润增长依然较弱，在累积效应作用下，盈亏平衡的缺口成倍增大，资金需求结构严重失衡；很多融资平台的资金需求中，用于资金周转的额度已远高于用于新建项目的额度。

平台企业市场化意识弱，运作效率较低。从外部看，融资平台承担的公益性项目往往不存在市场竞争问题，相对于纯粹的市场竞争主体，缺少来自外部的竞争压力，不利于运作效率的提升；从内部看，融资平台的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善，内部提质增效的动力不强，由此造成融资平台的运作效率总体上较低。总体上讲，投融资平台由于其政府属性，在经营管理、项目运作过程中首先关注的是满足政府要求，而不是满足市场需要，从而导致经营运行效率较低。

多方举措防范地方政府债务风险

财权与事权合理匹配的财税体制是地方债务风险管理的基础。1994年实行的“分税制”改革，彻底扭转了中央和地方的收入格局，解决了当年中央财政紧缺的问题，但是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，地方政府财政收入占全国财政收入的比重约为50%，其支出占全国财政支出的比例却超过80%。因此，要真正消除地方政府债务风险，必须真正建立财权与事权合理匹配的财税体制。2018年2月份，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），新时期财政事权与支出责任划分改革取得突破，后续仍须进一步出台其他细分领域的中央与地方财政事权和支出责任划分方案，形成全方位、权责明确的中央、地方财政事权和责任划分体系。与此同时，税收体系仍须进一步完善，形成“以共享税为主、专享税为辅”的中央和地方收入划分体系，适当提高地方的共享税分享比例，增加地方主体税收来源。值得一提的是，中央与地方对共享税的分享比例一旦确定，应在较长时期内保持稳定，以保证体制激励效果。

加快推进地方政府债务信息公开，提高债务管理的透明度。2017年以来，在加快地方政府债务信息公开方面取得了重要进展：2017年6月，《全国和地方资产负债表编制工作方案》经中央全面深化改革领导小组审议通过；2018年3月，财政部发布《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》；从2017年年末开始，财政部逐月公布地方政府债券发行和债务余额情况。但从当前来看，我国地方政府债务信息公开仍有诸多不完善之处。一方面，财政部公布的地方政府债券发行和债务余额情况，仅是地方政府直接债务，而实际上地方政府债务结构复杂，相当一部分债务以城投平台债务、国有企业债务、PPP等隐性债务形式存在，信息高度不透明，隐藏着巨大的风险。另一方面，当前我国地方政府债务口径不统一问题依然存在。从横向上来看，财政部、发改委、审计署以及各地地方政府的统计口径并不完全统一；从纵向上来看，地方政府不同时期披露债务数据具有较多随意性，没有统一方式。在制度不完善的情况下，我国地方政府债务的信息涵盖与披露方式需要做出特别的设计，应根据我国地方政府债务的实际情况，对隐性债务予以充分考虑，以更为准确地评估地方政府的实际债务水平。与此同时，债务信息的公开应形成完整的制度，有关部门及地方政府应按一定的时间频次、可比的统计口径持续进行债务信息公开，以合理引导和稳定各方预期。