【文/观察者网专栏作者 毛振华】

地方政府债务形成与演化进程

地方政府债务发端于20世纪70年代末，部分省及地级市开始尝试通过举债弥补资金缺口以更好地履行政府职能，但受限于地方政府自主权，该阶段地方政府债务规模整体较小。此后，伴随中国财税体制变化、地方投融资模式变迁，地方政府债务在不同经济发展时期呈现不同特点。

阶段一：融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人。1994年，《中华人民共和国预算法》审议通过，明确要求地方政府不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在地方政府无法独立举债的情况下，同年分税制改革进一步加剧了地方财政收支矛盾。地方政府在财权、事权不匹配的情况下，有财政收入约束，通过财政部代发代还债券获取的资金也较为有限，无法筹得地方发展所需资金，于是尝试成立各类城市投资公司作为融资平台，以独立企业法人形式代替政府进行直接或间接融资，从而弥补政府投资项目的资金不足。同时，以GDP为主导的政绩考核机制与政府竞争模式，促使地方政府往往重投资规模、轻投资质量，粗放型的财政支出行为也在一定程度上加速了融资平台这个地方政府融资“创新”渠道的快速发展。

阶段二：“四万亿”政策推动融资平台第一轮债务扩张。为应对2008年全球金融危机的负面影响，国家出台“四万亿”刺激政策，其中地方政府配套资金2.82万亿元。在“四万亿”配套资金需求、国家政策支持、地方政府资金缺口等多个因素推动下，地方融资平台呈现爆发式增长。2008年上半年，全国融资平台约有3000家，贷款余额约为1.7万亿元。截至2010年年末，融资平台数量已升至6576家，审计署统计结果显示，融资平台债务中仅政府负有偿还责任的债务已达到4.08万亿元。地方融资平台数量与债务规模均呈现翻倍式增长。

阶段三：依托“影子银行”，融资平台进行第二轮债务扩张。伴随前期“四万亿”政策的负面影响显现，经济下行压力增大，地方融资平台信贷风险引发关注，国家出台一系列政策对地方融资平台银行信贷融资进行规范。同阶段，国内利率市场化持续推进，存款脱媒促使大量资金流向“影子银行”，如信托机构、基金子公司、P2P平台等，“影子银行”成为地方融资平台继银行信贷之后的重要融资来源。与此同时，商业银行为规避监管，将表内业务转移出表，通过表外理财、银信合作等形式为地方融资平台提供资金支持。借助“影子银行”的“逆周期”扩张，融资平台呈现新一轮债务扩张。根据国家审计署统计，截至2013年6月底，全国融资平台债务余额达到6.97万亿元，较2010年年底增长40.22%。同期，伴随直接融资渠道快速发展，融资平台公开市场债券融资规模快速攀升，2012至2016年城投债净融资额年均达到1.18万亿元。

阶段四：地方债务隐性化。融资平台依托政府信用迅速扩张债务的同时，地方政府债务风险隐患持续积聚，地方政府“债务—投资”的驱动模式难以为继。以2014年新《预算法》与43号文出台为标志，地方债务进入规范发展期。一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，并纳入全口径预算管理，实行规模控制，并以2013年政府性债务审计结果为基础，对于企事业单位举借的政府负有偿还责任的债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。2017年50号文、87号文及2018年194号文、23号文等系列文件，对于各类违法违规举债行为进一步细化明晰，各类试图仍以政府隐性信用背书的融资行为得到有效遏制。

在疏堵结合的政策导向下，地方政府债务进入规范化管理轨道，总体风险可控，但未纳入地方债务审计范围的存量隐性债务风险仍未消除且不容忽视。一方面，地方政府存量债务中非政府债券形式债务均以2013年政府性债务审计结果为基础，但该次审计工作各省份融资平台及国有企业债务纳入政府负有偿还、担保及救助责任三类的统计口径并不一致，或导致部分地方债务未显性化且被低估；另一方面，地方政府在财权、事权不匹配且债务限额约束下，发行省级地方政府债券的“开前门”举措难以真正满足各层级地方政府的实际资金需求，融资平台及部分国企所承担的地方公益类项目融资职能难以真正剥离，中央关于划清地方政府与企业界线的政策要求在财政压力较大的地方较难落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融资平台及国有企业，通过注入公益性资产、出具承诺函等形式或利用政府引导基金、PPP等渠道扩张债务并为该类债务提供隐性背书的情况，呈现为此阶段部分地方债务的“隐性化”特点。

耗资2亿多元修建的贵州省独山县水司府堂（水司楼） 图：东方IC

地方政府隐性债务重要载体——融资平台面临较大转型压力与挑战

地方政府依托融资平台所形成的地方政府隐性债务是中国特有财税体制及经济发展模式的产物，快速扩张的隐性债务背后其实是地方政府“债务—投资”驱动模式的不断强化，既源于地方政府超出财力搞建设，亦有金融机构以政府兜底幻觉代替市场化风控要求的推波助澜。现阶段推进融资平台转型与防范地方政府隐性债务风险已是一体两面，只有切实剥离平台企业的政府融资职能、推进其市场化规范化转型，方能从源头处防范融资平台成为地方政府债务隐性化载体，并有效防范存量隐性债务风险的深化与蔓延。在现阶段宏观经济下行压力增大、强监管持续加码的严峻背景下，融资平台转型之切、转型之难进一步凸显。