五、管制的期限

根据《边境法》第25条，通过正常程序启动的管制，期限不超过30天。在此期间，如果可预见的严重威胁仍未解除，那么可将此期限延长，但最长不得超过6个月。

根据《边境法》第28条，基于紧急情势采取的管制不超过10天。在此期间，如果可预见的严重威胁仍未解除，那么可将此期限延长，每次不超过20天。最长为2个月。

根据《边境法》第29条，申根成员国可根据欧盟理事会的建议，在该国秩序遭受总体威胁的情况下，采取不超过6个月的边境管制措施。如果威胁持续存在，那么这一期限最长可延长6个月，最多延长3次，也即最长可实行2年的边境管制。

实践中，这些期限规定的宣示性、导向性作用要远大于其约束性作用，一旦管制措施达到最高期限，那么相关国家可以换个名目，开始“新的”管制。由奥地利方向进入巴伐利亚，是难民前往德国的陆上主要路线，而自2015年9月13日起至今，德国在德奥边境不间断地采取边境管制措施已长达四年多，远远超过了《边境法》关于期限的单项规定。每当上一个管制到期，便马上以其他理由开始新的管制，而这些理由从“寻求国际保护的人持续大量涌入”到“难民与安全政策需要”，变换的只有措辞。据此，德国朝野在难民危机期间对匈牙利等国边境管制措施的指责，显然是令人十分困惑的。

六、新冠疫情与管制——德国的情况

依照危机对策本部的指令，内政和卫生部门加强了对入境环节的管控，采取了巡视30公里边境区、对旅客进行医学观察、对重点地区来人进行跟踪、对疑似病例及其接触者加以处置等措施。目前所有措施皆以卫生主管部门的医学结论为中心展开。

卫生主管部门有权根据《传染病防治法》，在阻断传染病蔓延的过程中下令进行医学检查、筛查、检疫等主权行为，其他部门负责协助。若对陆海空交通抵达德国之前采取概括限制的措施，则须在流行病学评估的基础上，由联邦卫生部长和交通部长共同决定。

联邦内政部称，疫情也可构成《申根边境法》规定的边境管制前提，即对公共秩序和国内安全的严重威胁，因此根据需要采取边境管制不存在法律障碍，但未必符合比例原则，因为疾控机构“罗伯特•科赫”研究所认为，由于新冠病毒有一定潜伏期，无症状的感染者还是极有可能通过检查合法入境，实施《边境法》意义上的边境管制意义不大。

那么，德国有没有可能实行中国式的封城或彻底关闭边境呢？

按照《传染病防治法》，这种可能性是存在的。对这部法律来说，公共利益在抗疫过程中相对于个人权利的优先性几乎是压倒性的，如第16条规定，为调查传染的危险，当局可以进入住宅，复制材料和取样；第20条规定，联邦卫生部可以强制有关人群接种疫苗；第25条规定，卫生部门可以强制要求感染者或疑似感染者接受检查，并有权对他们进行X光照射或提取血样；第28条规定，为防止疾病传播，卫生部门可以限制公共生活，包括禁止大型活动和关闭学校。

3月3日，在德国首都柏林，一所中学因新冠肺炎疫情被关闭。新华社记者单宇琦摄

相对来说，第30条规定的隔离和第31条规定的职业禁令，就属于比较温和的、甚至可能是继承自《普鲁士抗击结核法》（Preußisches Gesetz zur Bekämpfung der Tuberkulose）的古老措施了。

《传染病防治法》所明确列出的清单其实不过是卫生部门巨大权力的一部分。根据该法第28条，卫生部门“可以责成人员不得离开某地或前往某地，直至采取必要的保护措施”，而个人自由的基本权利（《基本法》第2条第2款第2项）、集会自由（《基本法》第8条）和住宅不受侵犯的权利（《基本法》第13条第1款）在此受到法定限制。如果我们把封锁当中的城市和村镇理解为基本权利受限的个人的集合，那么从法律上讲，封城在德国是可以实现的。

另一方面，我们并不期望把这种法律上的可能性化为现实性，疫情目前在德国的蔓延也尚未达到需要穷尽一切法律手段来阻击的程度（总人口约8300万，截止2020.03.06，确诊感染者534）。德国公法遵从的比例原则要求，国家行为必须妥帖、必要和适度，这同样适用于《传染病防治法》。如果根据《防治法》对城市和村镇那种规模的人群的基本权利施加限制被认为符合比例原则，那么法律逻辑背后的疫情之严重或许已经突破了德国医疗动员能力和动员余地的极限。