【文/李柯】

日前，新冠病毒在欧洲以意大利为中心迅速蔓延。伴随着疫情的加剧，有舆论呼吁关闭本国边境以阻止局面进一步恶化。这些声音不仅出现在意大利的邻国，也出现在稍远的德国等国家。尽管欧洲领导人皆表示，目前没有禁止跨境旅行的必要，但是他们也并不排除将来因应情势采取相关措施的可能。

欧洲国家可否封锁其边境？可以以什么形式、在多大程度上封锁边境？可否封锁城市？由于多数欧洲国家属于申根缔约国，其边境管理须受申根规范约束，因此要回答上述问题，首先要考察申根区内部边境管制的法律基础和制度限度。

一、现状概述

申根区是由履行1985《申根协定》及其后续一系列条约、决议等法律文件[1]的欧洲国家组成的区域。截至目前，申根区共有26个成员。不是所有的欧盟国家都在申根区，申根成员国也并非都是欧盟成员国。

《申根协定》的宗旨在于实现区域内人员自由流动和迁居，其核心内容是取消成员国之间的边境检查，同时统一管控区域边境。《协定》生效后，签字国之间的边检站被关闭，且大部分被移除。区域内合法居留的人员在穿越成员国国境时，除可能接受安全检查外，无须接受身份检查。自此，产生了两个专有名词，即“外部边境”和“内部边境”。

在规范性文件和官方文书中，外部边境指申根区域边境，设有通常的边检制度，而内部边境指成员国国境，一般情况下不设边检。本文即在这个意义上使用外部和内部边境概念。

《协定》并未完全废弃区域内部边境。在公共政策需要或内部安全受到威胁时，相关国家有权临时恢复与其他申根国之间的边境管制。若管制举措可能带来潜在风险，当事国必须提前知会行政机关欧盟委员会（European Commission）和其他成员国，并与之保持沟通，同时通知欧洲议会和立法上院欧盟理事会（Council of the European Union）。欧盟理事会也可根据欧盟委员会的动议，建议有关国家采取管制措施。

对于意大利政府决定扩大封城范围的举动，世界卫生组织总干事谭德塞3月8日在推特上发文赞扬。

近年来，申根国家启动内部边境管制主要涉及大致三种情况[2]：

一是政治峰会或体育赛事等重大活动，例如在里斯本北约峰会以及哥本哈根气候大会召开期间，葡萄牙与丹麦分别实施了边境管制。在举行环法自行车赛时，法国也曾实施边境管制。这种管制属于带有主动性和确定性的常规行政行为，持续时间也较短；

二是防范恐怖袭击和有组织犯罪。此类管制通常可划入刑事司法范畴。

第三种类型的边境管制和2015年夏天爆发的难民危机有关。

据统计，仅在当年，冲破申根共同边境的难民就高达一百余万。[3]这些人员皆无居留许可，确定他们的法律身份并给予安置或遣返，是短期内不可能完成的任务。此外，他们的宗教文化背景也令许多本地人不安。

重压之下，欧洲多国宣布启动边境管制。这种管制和前两种的性质完全不同，它是非常状态下不得不采取的应急措施，同时也承受了巨大的道德压力。

因新冠疫情蔓延引发的公共卫生危机是否会构成申根国家内部边境管制的第四种形态，还未可知。

截至目前，并没有欧洲领导人对此正式发表过支持意见。德国为应对疫情成立了卫生部和内政部牵头，外交、国防、财政、经济、交通和农业部参加的危机对策本部（Krisenstab），采取了一些加强入境管控的举措，但都不属于申根相关法律下的边境管制，也不是事实上的边境封锁。详见本文第六部分。