二、管制的法律依据

尽管申根区和欧盟在空间上并不重合，但1999年生效的《阿姆斯特丹条约》使得“申根既有规范”成为了欧盟法的一部分。[4]

《欧洲联盟运作条约》（Treaty on the Functioning oft he European Union）是欧盟法体系中涉及内部边境管制的最高规范。根据《运作条约》第67条第2款第1项对有关事宜的原则性规定，在内部边境方面，欧盟要保证越境人员不受管制，在外部边境方面，欧盟要制定庇护、移民和边检的共同政策。

第77条第1款扩展了上述“人员”的适用范围，规定欧盟应制定一切人员不论国籍皆可自由穿越内部边境的政策；第2款授予欧盟发布有关措施的权限。根据上述规定，内部边境不设管制是欧盟法的原则，管制则是例外。具体情形由下位法规定。

欧洲议会和欧盟理事会2006年制定了作为《运作条约》下位法的《申根边境法》。[5] 该法除了重申“在无人管制之处，有关人员不论国籍为何，得随时跨越内部边境”这一申根区基本宗旨外，在其第三部分“内部边境”的第二章“临时重启内部边境管制”（第25—35条）对重启管制的例外情况作了详细规定。

根据《边境法》第25条第1款，当成员国公共秩序或国内安全遭受严重威胁等特殊情况时，得对其边境的一部或全部实施管制。在强度和持续时间上，绝不能超出与威胁程度相匹配的必要范围。该条第2款则强调，内部边境管制属于最后手段，如确需实行，则应遵守法律的其他规定。

三、管制的启动

各成员国是启动各自边境管制的主体。在决定采取管制措施之前，当事国应当评估管制在多大程度上能够应对威胁，在采取管制时，应对措施进行比例原则的审查。具体来说，《边境法》第26条要求当事国在评估时要特别考虑的因素有：包括恐怖主义及有组织犯罪在内的威胁对公共秩序或国内安全的可能影响（该条a项）；管制措施对涉及地区的人员自由流动产生的影响（b项）。

管制的启动可依照威胁的急迫程度分为普通和紧急两种类型。根据《边境法》第27条第1款，当事国应在计划实施管制的四周前，应将管制理由、管制期限和范围、设卡关口等信息知会给其他有关申根成员国以及欧盟委员会。该条第4、5、6款允许其他成员国及欧盟委员会在收到通知后、管制启动的十日前，与当事国进行磋商并提出建议。

在事态紧急以至于必须马上采取行动时，《边境法》第28条允许当事国立即采取边境管制措施，而不必经由第27条所规定的程序。

此外，《边境法》第29条第2款授权欧盟理事会，根据欧盟委员会的动议，在区域共同利益受到损害而根据该法第21条规定的外部边境管制措施不足以制止这种损害时，得“建议”（Rekommandation）有关国家采取内部边境管制措施。