“政策-政绩-政治”的三维推动

经过四十余年的改革开放，我国已经建立了比较成熟的社会主义市场经济体制。这两年，国家还在加快建设全国统一大市场，要建设“有效市场，有为政府”。“有效市场”就是要能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，“有为政府”就是要能够更好发挥政府作用，加快转变政府职能，用足用好超大规模市场优势。

但是，在具体实践中“有效市场”与“有为政府”总是交织在一起，时常发生市场入侵政府的行为，也会发生政府闯入市场的现象。

从上述案例及市场主体结构可知，在西部农业产业项目发展中，基层政府是市场的积极参与主体，常常代替市场主体进行选择，并且为了刺激市场主体投资经营，还常举全县之力进行支持；但是，市场并不会为基层政府的这种积极“有为”而感动，从而改变供需关系、成本-收益结构等基本的运行规律。

那么，明知产业发展90%以上的项目都会失败，投资将浪费大量的国家和地方财政资源，那么基层政府为何还要积极招商引资，还是要搞各种项目，甚至动则花上亿、上十亿搞大项目呢？

笔者认为，“政策-政绩-政治”三维合力推动，可能是违背市场规律操作的重要原因。

中央政策都是从全国出发的，具有全局、全面的普遍性特点，无法考虑各个省市资源条件的特殊性，更是无法兼顾到县乡的具体资源环境。因此，县乡具体如何落实中央政策，就存在很大的弹性空间。

在产业发展中，西部各县乡都存在具有区域性特点的资源条件。就在西部地区的调查来看，这些资源条件包括自然资源、人力资源和县乡干部的认知结构资源等。

山坡上种植柑橘树、李子树等果树资料图来源：新华社

就自然资源而言，西部省份有突出的个性特点，东中部低海拔地区的种养殖业进入高海拔地区会出现严重不适应后果。

就人力资源而言，西部省份人力大多向东中部地区流出，虽然普通劳动力可能并不缺乏，但是缺少技术、市场销售等精英式劳动力。

最重要的影响因素可能是县乡基层干部的认知结构。特别是县级主要领导的认知结构，他们是政策转化的“大脑”，直接决定了政策实践的类型与方向。

比如西部D镇所在的县级主要领导来自东部某蔬菜生产地区，他就将产业扶贫或振兴的政策转化为在全县建立大棚蔬菜生产和区域性蔬菜集散交易中心，还直接引进东部技术人才以弥补人力资源之不足，但最终因自然资源环境差异，大棚蔬菜缺乏产出效益而失败。

那么为何不进行政策转化的充分论证呢？

事实上，有很多产业项目，县乡基层政府可能也知道存在比较大的风险，但还是会毅然决然地进行推动，其中重要原因在于政绩驱动。

县域工作分为常规工作和中心工作，做好常规工作是份内的事情，但并不能表现出政绩，做好中心工作才有政绩显示度。在县域竞争的环境中，要想胜出，就要找到超出一般的大项目。县乡基层政府会将这些大项目作为显示政绩的“亮点”，不惜花重金反复打造。

县乡干部之所以重视政绩打造，除了体现个体价值以外，主要在于创造个体晋升的充分条件。县级主要领导有晋升为厅级干部的期望，副处级领导有晋升为处级的希望，乡镇科级干部则有晋升为副处级领导的欲望等。在晋升锦标赛体制中，县乡主要领导干部就会拼尽全力将亮点做到最亮，即使县域缺乏支撑大项目的资源条件，也要创造条件，或者越超现实条件做大项目。

一些县乡干部要做政绩，在实践过程中，会出现一些阻碍因素，最大的“阻力”就是下级执行不力，因为他们觉得产业项目不合理，失败可能性很大，最终没有实际功效，只会落得劳民伤财的结果。

于是，县乡主要领导干部常常使用政治手段来激励下级做好产业项目。他们将产业项目发展上升到全县的中心工作，上升为重要的政治任务，迫使下级必须完成，没有任何讨价还价的空间。

一些县乡实施比较严格的监督检查考核，还在县域内搞各种“拉练”、“观摩”活动，将督检考或比赛结果与年终绩效、“评优表模”挂钩。有些地方还搞红黑榜，或者评选“头雁”与“蜗牛”等，在全县干部大会上，上了红榜或评为“头雁”的作经验介绍发言，上了黑榜或评为“蜗牛”的作检讨发言。对于那些推动不力者，纪委还要介入谈话，轻的给予警告处分，严重的给予撤职，甚至移送司法处理。

一套组合拳下来，基层干部只好硬着头皮将产业项目落实下去，也顾不了产业的市场效益了。

总之，政策转化的县域偏移、政绩显示的核心驱动与政治任务的持续加码，致使西部地区产业发展出现了政府代替市场的现象，大量项目严重偏离或违背了市场经济规律，最终必然会失败。