如何设置政策执行机构和配置政策执行资源位于关键位置，其中主要有三重考虑。

一是政绩偏向。

掌握政策执行权的主要领导干部首先考虑的是本届党委政府及个体的工作业绩，是否有利于晋升。在点面关系上，他们侧重于打造典型亮点，打造观摩点，将稀缺的资源打包堆砌在少数对象上反复建设；但是有些工作无法造点，如秸秆禁烧、非粮化整治等出一点问题就可能全盘皆输，他们就在实施过程中执行顶格管理原则，进行“一刀切”治理，只有如此才能显现工作力度与业绩。

二是利益偏向。

还是拿土地托管化服务来说，中部某地在制定政策实施方案时，组建了“农X家”平台，将保险、肥料公司、种子公司和银行等营利主体融合到一起，凡是承接规模化土地托管化服务的都要按亩交纳80元保险费，在固定公司购买肥料、种子，在指定银行贷款等，总之要“将钱玩到自己手中”，所以政策执行起来就具有很强的刚性，必须“一刀切”，否则利益不保。

三是责任偏向。

近些年来，国家加强了政策执行的监督功能，纪委监委合署办公，每个单位的纪委也在加强职能，各级政府及职能部门经常开展明访暗访。有些还借助数字化技术治理，比如秸秆焚烧，全天候二十四小时，都在监控视线内。如果发现火点，就会记录在案，轻则诫勉谈话，重则警告免职，年终还要考核排名。在责任高压之下，基层只能搞“一刀切”治理，尽可能地避责免责。

正是由于上述三重考虑，在制定政策实施方案时常常会偏离政策的初衷，夹带地方治理主体的“私货”，而这些“私货”偏离了实际，容易产生官僚主义作风，不为基层干部和农民所接受，就借助行政手段搞“一刀切”治理。

“一刀切”治理对基层的破坏性

“一刀切”的政策执行，肯定会造成部分工作脱离实际，脱离实际就会造成破坏性。农业治理中的“一刀切”，首先给农民和基层干部造成了危害。

自改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，农民开始出现分化，随着城镇化现代化的深入发展，绝大多数青壮劳动力进城务工经商，很多中西部地区农村剩余人口不足户籍人口的三分之一。这些剩余人口大多数是老人、妇女和儿童，少部分是种植养殖大户。如何种地、如何养殖等，都已经深度嵌入他们的家庭内部分工与日常生活之中。“一刀切”治理给他们带来诸多类型的损失。

比如秸秆禁烧后，增加秸秆处理费用和劳动力投入，持续几年还田还会诱发病虫害，直接影响种植收益，造成经济损失。老年人养殖鸡鸭鹅等，平时吃蛋补充蛋白质营养，有客自远方来，取为不花钱的高档新鲜肉类菜肴，过年过节儿女晚辈回家，既吃又带，是一种老年人生活意义的社会及文化表达；现在禁养之后，直接降低了老年人的生活水平，还剥夺了老年人的部分生活意义，破坏了家庭内部的社会与文化空间。

“过年回家，既吃又带”，图为车辆后置发动“鸡”+涡轮增“鸭”

农民不接受、不理解的治理，基层干部要想将政策执行到位，就存在很大的难度。

历来有“郡县治，天下安”的说法，但郡县如何治？传统时期，以士绅自治为基础；大集体时期，以纵向贯通的党政体制为中枢；改革开放以后，县乡村结成利益共同体回应自上而下的国家压力和底层群众的社会压力；取消农业税费以来，以自上而下输入的项目资源为纽带，县乡村多为完成上级治理任务、接受上级考核为要。

“一刀切”的治理过程中，县级政府从市级政府处承接政策实施方案，必须组织职能部门和乡镇落实政策。但是在责任高压下，县级政府及职能部门为了避责免责，就“层层加码”，在原有“一刀切”基础上再往深处切一刀，并且摇身一变成为监督乡村干部的管理机构。

到此为止，政策治理的范围早已越过原初边界，将不切实际的对象也纳入其中，乡村两级干部再没有回旋余地，只好硬着头皮执行“一刀切”政策。

在向上没有讨价还价余地、向下没有群众配合的窘境中，乡村干部常常疲于奔命，有时被逼成种田大户，有时要挨群众骂，有时实在完不成任务还要接受上级的诫勉谈话、警告、免职……每次和乡镇干部访谈，他们都叫苦不迭。

可以说，“一刀切”治理对于基层体制的过度消耗与扭曲，潜藏着一些深层次的治理风险。

“一刀切”治理是一种偏离实际的官僚主义、形式主义表现，简单粗暴，破坏了基层社会的生产与意义空间，破坏了基层干部的良性治理生态。