【文/观察者网专栏作者  贺海波】

近期，网络流传“今年小麦大面积死亡，尤其是豫皖及苏北小麦主产区”。

业内人士认为，有两重影响因素：一是去年冬季骤然降温、干旱少雪，寒旱交加，部分小麦品种抗寒性弱等自然与生物特性使然；二是秸秆还田的“一刀切”治理使然。

就笔者在基层调查来看，基层干部和农民都苦“秸秆禁烧”久已。

当前，在农业治理中存在哪些“一刀切”治理现象？从宏观政策到中观转化再到微观执行的过程中，这些“一刀切”治理是如何发生的？“一刀切”治理对农民、基层干部等行动主体有什么负面影响？笔者将围绕这些问题，结合在全国不同地区的调查来详细谈谈。

就是不切实际的“一刀切”治理现象

近几年笔者在全国农村地区调查，常常遇到基层干部叫苦不迭和农民觉得不理解的农业“一刀切”治理问题，比如秸秆禁烧、非粮化整治、禁养鸡鸭鹅猪等牲畜家禽、土地托管化服务等。

先来看，秸秆禁烧。

笔者和研究团队成员2016年到河南某县调查时，当地乡镇干部就反映秸秆禁烧是一件令他们非常头痛的治理任务，每到六七月份，乡镇就要整体动员、全体下乡，蹲守在田间地头。有的干部戏言，一个治理周期下来，连孩子都不认识自己了。

2020年笔者在江西、安徽调查时发现，数字治理技术大大提高，各地都安装了“蓝天卫士”，每天市县工作人员坐在总控室监督，发现有起火冒烟，就通过微信群发布指令，要求乡镇半小时内处理回复。

乡镇干部说，他们都是救火队长。农民却不理解，烧荒种地是人类历来传统，秸秆多了烧掉不是很正常吗？堆在田间地头反倒影响机械作业、诱发病虫害，所以他们常常偷着烧，与乡村干部玩猫鼠游戏。

秸秆禁烧视频监控平台（资料图/人民网）

接着来看，非粮化整治。

笔者2021年在江西调查、2022年在湖北调查时均发现，当地基层干部对“一刀切”的非粮化整治表示存在很大难度。主要有三难：

一是偏远地点整治难。有的田块在半山腰，弃耕多年，杂草树木丛生，耕者早已搬迁，并且没有道路连通，机械很难抵达，但卫星图片上有，必须整治。

二是经济损失补偿难。有些土地已经流转从事猕猴桃、百香果、黄桃等经济作物生产，正值盛果期，毁掉几十亩几百亩，损失巨大，前期劳动力损失补偿到位有难度，经营者心理接受有难度。

三是耕种难。这些整治出来的土地，小农户是没有耕种兴趣的，因为与务工相比，收益太低，他们本来就已退出了耕种；种植大户与公司也没有多少兴趣，因刚整治的土地地力不够、田埂漏水等造成田管成本上升与产出下降。乡村两级只好给种植大户说好话并给以补贴，才勉强完成复垦任务。

再来看，禁养鸡鸭猪等。

在基层调查发现，很多地方禁止农民散养鸡鸭鹅猪等家禽家畜。一些地方在美丽乡村建设中，将村庄道路广场实施了硬化处理，还建了小游园、绿化带，配套了健身器材……这些现代化进村后，乡村档次提高了，散养家禽到处拉屎拉尿，破坏环境，所以借卫生环境整治就禁止农民散养鸡鸭鹅等家禽。

至于禁止养猪，就各地调查而言，大多数地方的农民已经不再养猪，关键是猪食结构发生了变化，全部是饲料喂养，占用劳动力较多，成本较大，还不如买肉吃划得来。但是禁止农民散养鸡鸭等家禽，农民意见很大，基层干部执行起来吃力不讨好。

从上述可见，当前农业治理中“一刀切”现象发生在全国各地，普遍存在。这些“一刀切”政策执行切掉了农民的利益，切掉了基层体制的能量，严肃说来，就是不切实际。

政策是如何变成“一刀切”治理的？

近日，笔者调研对话了安徽的一位镇委书记。他发现，中央关于土地托管化服务政策是好的，就是要解决谁来种地、如何种好地的问题，确实适合当前农村农业农民不断现代化的发展需要；但是，政策到市级转化为方案时变成了“一刀切”，县乡照章全收，不得不将“一刀切”落实到田间地头。

这里涉及从中央颁布政策，到省市转化政策实施方案，再到县乡将政策实施方案执行到乡土社会等政策执行的关键过程。那么，宏观政策到底是如何转化“一刀切”的呢？

中央政策具有战略性与全局性。就战略性而言，环境污染治理是回应国际气候变暖完成“碳达峰、碳中和”任务和民族永续发展及民生福祉的战略要求，土地托管化服务是解决新时期谁来种地、如何种好地的战略要求，非粮化整治是服务于世界粮食体系变化中国家粮食安全的战略需求……就全局性而言，这些政策是针对全国不同地区的，回应的是全国带有普遍性的问题，而无法回应地域上资源条件的特殊性问题。

省市两级承担将政策转化为实施方案的过程，其中省级要将政策的普遍性与本省的特殊性相结合制定中观层面的政策实施方案，市级要将政策的全省普遍性与本市的特殊性相结合制定具体实施方案，内容涉及设置政策执行机构、配置政策执行资源、政策宣传、政策分解等环节。