解体与重构

当前对干旱风险治理比较突出的问题，恰恰出现在基层。

改革开放以后，随着人民公社体制解体，乡村的水利体系逐渐解体了。主要表现在两个方面：

一是公共权力的退出。

在“加强经营管理，讲究经济效益”水利工作方针指导下，国家和集体均退出了水利体系的管理与维护，各种中小型抽水泵站相继承包给个体经营，大型机械维修更换添加都需要巨额投入，随着抽水收入越来越少，经营者无钱投资，乡村两级也无钱投资。

二是社会的分化。

原来是以村集体、组集体为最基本的行动单位，农户只是集体的构成要素，只要自上而下地发出一个号召或招呼，就可以实现村组的集体行动。但是分户经营后，农户成了一个个自主的利益主体，每户都围绕自身的利益决定是否参与水利的集体行动。有的农户不交水费，有的农户毁渠种田，有的农户宁可自己抽水……有关水利的行动出现了分化，并且没有一种力量可以重新整合这种分化，最终导致了水利体系的瘫痪。

8月13日，在江西省九江市都昌县周溪镇一处稻田，农民利用抽水泵灌溉保苗。（资料图/新华网）

近期笔者调查了江西、安徽相关地区的乡镇干部，他们都反映，当前抗旱主要困难是一些沟渠、排灌站等田间水利工程需要维修。这些正是公共权力缺位与社会组织无效造成基层治理干旱风险能力的相对不足。因此有必要重新建构主体间关系结构，提升水利体系末端的治理能力。

首先，提供更为完善的水利公共产品。

虽然前两年，针对农村水利体系，国家开展了“最后一公里”的整治行动，但是有些地区反映因资金投入有限，并未全覆盖。这些未整治的末端体系正是这次抗旱的重点与难点。

在当前资源输入型的乡村治理时期，很难再从村庄内部抽取资源来提供水利公共产品。所以，有必要在财政允许的前提下增加水利建设的资源投入，进一步完善水利体系末端设施设备。

农村水利设施老化问题存在已久

其次，增加村社集体的统筹能力，将分散的农户组织起来。

经过四十余年的改革开放，我国经过了一段快速城镇化、现代化的阶段，已经从“乡土中国”发展成了“城乡中国”，农村的主体结构与资源结构发生了重大变化。在主体结构方面，主要表现为“基层组织、合作社/农业公司、种田大户、以老年人为主的散户”等主体根据村庄实际排列组合的不同结构；在资源结构方面，表现为务农收入成为家庭收入的补充，土地正在不断向少数村民集中。

这些变化为村集体增加统筹能力奠定了经济与社会的双重基础。村集体可以根据各村实际挑选出种田大户、合作社等作为中间主体，让他们负责规范村民的行为，防止人为损坏，在水利体系末端治理中发挥关键组织功能。

当然，水利体系末端治理与地方经济条件也存在很大的关联性。笔者在浙江调查时，一位种田大户介绍，村庄内部的水利体系完备，高温干旱对灌溉并未造成任何影响，并且村集体承担了灌溉的电费。在那里，水利公共产品完全由国家和村集体提供，作为终端的农民只管消费。

结语

总体来看，我国应对干旱风险治理能力很强，国家在提供大型水利公共产品方面，基本上实现了全覆盖；在政治引领组织下的科层体制可以随时调动体制积极性，及时应对风险；水利体系末端治理能力在东中西部有一定的差异，但是整体能力也在不断提升。

有专家认为，“全球范围内，至少近十年或更长时间都将频发这种高温天气，甚至出现超高温天气。”随着地球温度的升高，触发气候系统变化，极端热事件、强降水、农业生态干旱的强度和频次以及强台风（飓风）的占比都将增加。

未来高温干旱自然风险会如何考验现有体制与技术的治理能力，这需要国家与社会保持警惕，同时不断提升风险治理能力的现代化水平。

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