三大历史长周期的同频共振与福利国家的发展

无论是逆全球化对国际经济秩序的冲击，还是科技革命改变了国际政治经济中的力量对比，最后都导致既存霸权国的相对衰落和地缘政治矛盾的激化。在充满危机的国际环境中，建设福利国家成为各国向以内循环为主的经济发展模式转型的必然选择。

大萧条与福利国家

在大萧条的冲击下，大多数西方人都认识到，缺少束缚的市场已经成为带来经济危机和不平等的破坏性力量，必须要建立对它的反制。当时的共识是只有政府才有足够的体量、资源和意志来扮演这个角色。

罗斯福新政在三个方面重新定义了美国政府在经济中的作用。一是在金融领域通过各种立法约束市场力量，包括1933年分离商业银行和投资银行，并为个人储蓄者在商业银行的存款提供保险，1934年限制商业银行使用保证金购买股票，并成立联邦证券交易委员会来监督金融市场。二是在市场失灵时找到它的替代机制，例如政府通过扩大财政开支支持各种公共投资项目，《全国工业复兴法》试图支持强制性卡特尔，虽然最终被最高法院判定为违宪。三是与福利国家有关的各种项目。

美国前总统富兰克林·德拉诺·罗斯福

美国建设福利国家的第一大举措是向民众提供救济。美国于1933年成立了联邦紧急救济署，这个机构在大萧条期间先后开支达40亿美元，覆盖了两千万的人口，而当时美国的人口规模才1.25亿。为避免州政府的腐败和漫长的审查手续，联邦紧急救济署在各州福利机构之外另建一套救济系统，并规定其工作人员必须接受社会工作专业人士的监督。

第二大举措是提高工资，扩大劳动收入在分配中的占比。要实现经济的内循环，消费是需求的主要支柱，而要增加消费就要提高工人工资。大萧条之前，美国的资本一直抵制工会提高工资的要求，工会经常诉诸罢工来对资本施加压力，劳资对立在大萧条期间达到新高潮。民主党意识到，只有建立一个能约束雇主权力、增加劳工职场权利的新型劳动关系，才有可能实现劳资之间的妥协。

为此，罗斯福成立了国家劳工关系委员会，监督雇主与工会的谈判。在民主党政府的扶植下，美国劳工运动迅速发展，工会会员总数由1932年的不到300万人增长到1945年的1500万人，在工业雇员总数中的占比从不到10%增长到35%。工会不断扩大的政治力量迫使资本不得不拿出更大比例的利润与工人分享，为发展美国式的基于雇主的社会保障体系奠定了重要的政治基础。

第三大举措是建立社会保障体系。美国于1935年成立社会安全（social security）系统，从失业保险和老年退休金这两个主要方面帮助美国人降低现代生活中的风险。虽然全球化从80年代初又转向释放市场力量，福利国家在全球化过程中也经历了诸多改革，但它不仅没有像许多人预测的那样走向衰落，反而展现出比较强的韧性。

一项涉及53个发展中国家与14个发达国家的比较研究，考察了各国在1972—1995年社会保障与福利支出在GDP中占比的变化。其中发现发达国家与发展中国家之间出现较为明显的反差。OECD国家的社会保障与福利支出在GDP中的占比在1972年的平均数为12%，到了1995年则变为16%。

而发展中国家的这一数字在1972-1974年为3.2%，到了1996年则降为2.5%。在此期间，无论是发达国家还是发展中国家，贸易和资本流动都呈现上升状态，只有社会保障与福利支出出现不同的走向。这显示即使在全球化加速后，发达国家对社会保障和福利支出的重要性仍然有清醒的认识。

大萧条时期排队领取食物的孩童

美国应对新冠疫情的措施，充分地体现了罗斯福新政在重大危机中果断救济的政策遗产。《纽约时报》指出：“在疫情暴发初期一片恐慌的日子里，美国政府做了一件以前难以想象的事情：它在几周之内就把自己转变成一个欧洲式的福利国家，为穷人慷慨地提供医疗救助和食品券，提供新的有薪病假和看护病人假，并扩大学校免费午餐等联邦福利，还使一些与疫情相关的福利——比如来自刺激法案的发给个人的支票和儿童税收减免——扩大到近于普适的程度。”

自从2020年3月起，美国政府据估算先后花费了5万亿美元来帮助个人和企业。1500万名以上通常不符合社会保障与福利标准的人，如非全职雇员和依靠独立合同为生者，被覆盖了整整一年半。无需赘言，这些措施导致联邦债务的急增，许多人担心未来美国是否会爆发债务危机，而且这些短暂措施结束后美国经济出现了消费下降的趋势。然而，美国经济在疫情以来的运行状态，至少迄今为止，仍然好于其他所有大国。

科技革命与福利国家

福利国家背后的推动力，是工业化与城市化给人们带来的一系列风险。首先，工业化需要大量灵活的、可流动的劳动力。在经济发展的早期，工人基本上来自农村。当农民离开过去的大家庭和邻里，就失去了传统的社会支持，只能依靠劳动力市场维持生计。

其次，工业化带来复杂的分工，使工人学习的专业技能，在很多情况下只能在特定的工厂使用，一旦失业，再就业就成为很大的挑战。最后，随着城市化使核心家庭成为主要家庭形式，老年人的赡养也成为一个挑战。所有这些与工业化、城市化相关的风险，都要求公共的解决方案。

20世纪初电气化和流水线技术的广泛采用开启了批量生产的时代，这从消费端呼唤福利国家的诞生，因为要想支撑大量生产持续运行，必须不断扩大消费市场。这不仅需要远高于仅能维持基本生计且不断增长的可支配收入，还要对未来收入和抵御风险的能力有充分的信心。

美国在20世纪20年代发明了分期付款后，曾一度依靠前所未有的金融扩张带来奢侈品消费的增长和商业繁荣，但是工资却没有跟上消费增长的速度。资本在只顾赚取巨额利润的同时，也在不知不觉中为走向大萧条准备了条件。当工资和消费无法跟上新技术的应用，科技革命带来的一时繁荣只能被周期性的萧条平衡。这正是各种只强调供给侧的发展模式看待经济循环时的一大盲点。

20世纪初的英国工厂

在大萧条的巨大冲击下，科技革命带来的产业结构变化，为美国建设福利国家提供了有力的政治环境。当时美国和国际投资者都放弃投资劳动力密集型制造业和农业，转而投资汽车、钢铁、化工等资本密集型产业。与前者把工会视为巨大威胁不同，后者对资本支出中占比较小的劳动力成本没有那么敏感，它们需要的是规模更小、更稳定、素质更高的劳动力。

对资本密集型的大企业而言，民主党推行的全国社会福利改革相当于在所有企业之间平摊改革的成本，这非常符合它们的利益。于是，资本密集型产业成为民主党建设福利国家的政治盟友。欧洲各国的情况也与美国十分相似。

对今天的中国而言，工业机器人的广泛应用和人工智能的迅速发展，使建设福利国家必须提上中国的议事日程。

从2022年起，中国工业机器人装机量位居世界第一，近两年，中国工业机器人的需求一直占世界总需求的一半以上；其中2023年中国在世界工业机器人装机量中的占比电子工业为62%，汽车为48%，这两个行业在2018—2023年每年都以平均11%的速度增长。中国新能源汽车造车新势力搭建的“工业4.0”标准的“黑灯工厂”充分显示，新质生产力的发展将不可避免地对就业产生冲击。

人工智能带来的最大挑战是，当更多的人被排除出生产过程时，如何解决分配的问题。迄今为止，世界各国的经济制度一直是按劳分配，但随着机器人日益取代人的劳动，越来越多的人将会失去参与按劳分配的机会。这将是人类社会在21世纪面临的最重大的政治经济课题之一，在此背景下，福利国家的作用将变得空前重要。

黑灯工厂