第二，通过强化宣传和制度建设，在宅基地管理上形成了“产权革命”。

在上个世纪的社会主义革命和改革中，耕地上的集体所有观念已经非常牢固。直到现在，余江农村还定期依据人口增减调整土地。但是“宅基地是祖业”的观念一直保留了下来，这一观念在老一辈人心中尤其强烈，不利于统一村庄规划、建设和管理。

我们在调研过程中就有遇到一位老人，当我们问到宅改的事情时，他说他的房子本来也是要拆掉的，但是他不让拆，他觉得“宅基地就是祖业，这房子是我建的，就是我的，谁都不能动”。村干部经常会过来劝说，但他依旧不让拆。

为打破祖业观念，余江县设计了现代的土地管理制度，在宣传时也颇费心思，宣传对象广泛、宣传方式多样、宣传标语通俗易懂。

在宣传对象上，余江县的宣传不仅针对农民，也针对市民，让市民也知道宅改要干什么、和自己有什么关系、能带来什么好处。此外，针对党政干部、理事会成员、学校学生，余江县展开了集中培训宣传。

宣传形式则包括一封信、连环画、电视台、微电影、微信群、刷标语等。其中标语很能打动人，让农民理解的同时，激发农民参与宅改的主动性和主体性。如“宅基地不是祖业”、“多占宅基地、多交人民币”，有的村庄甚至还形成了用“三字经”书写的村规民约。如宅改办干部所言，“对于这么大一场改革，涉及个人切身利益和根深蒂固的观念，不宣传形成共识是不行的”。

在反复做工作及强有力的宣传下，绝大多数农户接受了宅基地集体所有观念，顺利地接受了拆旧和宅基地退出的政策。

第三是县国土部门牵头，结合各个部门、乡镇和村、自然村的意见，形成了精细化的土地管理制度。

精细化的制度体系体现的是现代国家治理基层社会、处理复杂事务的能力。宅改通过一次运动改变原来的土地秩序，这种制度成果一旦结合了基层组织体系及产权观念的内化作用，就具有长效作用。这正是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。

宅基地管理困境的原因，相当一部分在于制度供给。原余江国土局局长就对我们说道：

“通过正规手续审批宅基地难。为什么难？有体制原因。规划部门依据村庄土地利用审批宅基地，但是没有规划。在原来的村庄，由于缺乏基础设施，无法建设。村庄周边的耕地更是严格限制建设的。因此即使是批准了，集体也没有土地分配给农户建房，符合条件建房户要通过私下交换土地或交易获得土地用于建房。比如对缺乏正规手续的农民建房，虽然上级要求基层政府拆掉，但基层政府很难一拆了之。农民建房投入几十万元，可能是一辈子积累的财富，政府强拆极可能引起社会不稳定。”

这些规定主要体现在2015年就制定的《余江县农村村民建房管理办法》，这个办法规定了宅基地的产权权属、申请条件、一户一宅原则和占用面积标准等，确立了农民建房的基本规则。

比如在黄庄乡，宅改规定新建房占地面积不能超过180平方米，高度不能超过12米，影响村容村貌和村庄规划的房不允许审批。新增建房用地采用择位竞价的方式，拆旧建新不用缴费，新增的宅基地要缴费，底价是耕地280元/平方米，林地200元/平方米，最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有偿使用费归村民理事会，用于搞村庄建设。

三、余江宅改的启示

在农民群众的“获得感”、村庄建设成果、土地管理能力、土地制度建设等层面，余江改革都取得了极大的成功。可以说，这是余江县自八十年代家庭承包责任改革之后，最能够直接呼应群众诉求，深度发动群众参与改革的经典案例。

总结好余江经验，有利于全国宅基地改革和乡村振兴战略的实施。宅改是国家深入改造农村社会的契机，地方政府要利用自上而下的宅改发动一次村庄土地管理的革命，作为乡村振兴战略实施的配套制度建设工作。余江经验告诉我们，宅改要深刻回应真问题，这样才能够深度动员农民参与改革，避免“政府动而群众不动”。

当然，在推动宅改过程中，特别要警惕部分地方政府为了政绩而“大拆大建”。很多试点提出“钱从哪里来”的问题，这也无疑搞错了宅改的方向。

宅改最本质的目标是通过土地管理的革命推动乡村振兴、推动城乡融合。这固然需要一定的资金投入乡村规划及建设，但绝不是把农村完全推倒重建，不是破坏已有的农村建设成果，浪费巨额财政资金。

宅基地制度改革是推行乡村振兴战略中的一块“硬骨头”，如何啃下，考验农村治理能力。但笔者相信，只要群策群力，美丽乡村乃至乡村振兴的伟大目标终能实现。

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