【文/观察者网专栏作者 夏柱智】

近几年，乡村振兴成为两会热门议题，而关于农村宅基地制度如何改革深化与创新，也相应为广大民众所关注。

笔者曾在江西余江调查半月，那里到处可见美丽乡村，乡村振兴取得了普遍的成效：村庄有明显的规划，有了精心修饰的小广场，有干净的道路和水渠，村庄道路上栽满了各类花草树木。这种美丽乡村，投入可能只有几万元、几十万元，标准不并不十分高。

“脏乱差”的村庄环境之所以能改变，除了资金、政策支持，更重要的是余江农村将宅基地制度改革和乡村振兴紧紧联系起来，短短几年，就通过宅基地制度改革（简称“宅改”）撬动各个层面的资源。

而从全国来看，相对于其他14个“宅改”试点，余江是政府投入最少、矛盾最少，而农民“获得感”最强的“宅改”试点。

在余江调查的半个月中，笔者和乡村里广大基层干部及群众面对面交谈，试图理解余江“宅改”成功的秘密。如今浅析一二，望能对关注“宅改”问题者有所裨益。

江西余江（资料图/中新网）

一、直面农村土地管理的矛盾

余江是江西中部的一个小县城，总人口38.5万人，其中农村人口就有30万人。2015年余江被国家确定为国家三项土地制度改革试点，承担宅基地制度改革试点任务。试点按照规定推迟2年之后，2019年终于迎来了收官，如何总结5年的试点经验和教训是当下最重要的政治任务。

在绝大多数中西部地区，征地拆迁和工业化、城市化的机会缺乏，因此宅基地制度改革对农村的影响可谓最大。它不仅影响农户的居住条件保障，还影响了十九大提出的乡村振兴战略的实施，是农村改革最为紧迫的部分。

就在2017年11月20日，十九届中央深改组第一次会议审议通过了原国土资源部《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，会议强调，拓展宅基地制度试点范围，已经有了前期的实践基础，要严守“土地公有制性质不改变，耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，平衡国家、集体和个人利益，加快形成可复制、可推广的经验。

各个试点可能提供的经验不同。在我们看来，余江“宅改”最大的经验就是准确地回应了农民的改革诉求，通过强化制度性供给全域推进了美丽乡村建设，也为通过强化制度性供给，促进十九大提出的乡村振兴战略提供了一个成功的案例。

从土地管理的角度看，宅改的目标是提高基层土地管理能力。具体来说，就是在宅基地的分配、使用和退出等环节建立一整套适应国家土地管理要求和农村经济社会发展的现代化制度体系。

不过单纯的制度建设，效果可能并不明显。原来国家和地方政府也制定了很多制度，然而这些制度最终没有落地，宅基地管理一直是“真空”地带。在这几年改革时间，很多宅改试点并不顺利，也源于此。

土地管理，对于农民而言是抽象的行政事务，并不是农民内生的诉求。有的地方，生硬地按照严格的法律标准要求追溯既往，要求农民补缴超占土地有偿使用费，否则不确权颁证，引起了农民普遍的不满，宅基地制度改革目标被异化。

更多的地方，则在改革过程中向农民广泛宣传土地确权办证带来的“财产权”收益，试图以此激励农民积极参与改革。事实证明这点也难以引起农民的兴趣。大多数农村处于中西部农业地区，“确权颁证”并不意味着能获得更多财产收益。

反之，江西余江县鲜明地提出了要结合宅改推进美丽乡村建设，真正触碰到当前“农民对美好村居环境的向往和滞后的土地管理能力”这一矛盾。最近三五年，农户建房更加追求美观，一些富裕起来的农户建设三层别墅，有的农民还采用新的样式，成本有30万元以上。

图为中童镇坂上潘家村宅改后空中俯瞰（资料图/新华社）

和个人更新住房不同，和中西部大多数农村一样，原先余江农村的土地管理放任，缺乏基本的村庄规划，村庄布局散乱，造成“有新房无新村”，“有新村无新貌”，居住环境存在严重的脏乱差问题。

按照该县的统计数据：余江农村人口30万人，农业户7.3万户，有113个行政村，1040个自然村，有92350宗宅基地，7.3万户中有4.4万户是一户一宅，有2.9万户是一户多宅，其中有2万处常年闲置，很多成为危房。此外，在村庄居民点中还有10.2万处各类生产生活辅助用房，包括厕所、猪牛栏、厨房、工具房、小作坊。

这些影响了村庄建设。比如，农村普遍修通了通村通组公路，可组内户外的道路却难以修通。这并不是因为没有资金，而是由于村庄布局混乱，阻挡了道路的规划建设。一些常年废弃不用的“空心房”及废弃猪牛栏横亘在村庄各处影响了村庄美观。

这些问题是每一个农民都愿意解决的，政府在推进宅改过程中把宅基地纳入规划和管理正当其时。