二、把宅改和美丽乡村建设结合起来

在宅改过程中，余江县提出了“一改促六化”全面建设美丽乡村的宅改方针，农民感受最强烈的一点是“村庄面貌靓丽化”。

一直以来，宅基地为农户提供的是居住用地。在农民生活水平不断提高的背景下，宅基地功能也在不断扩展，如何通过“宅改”为农民提供美好村居环境成为重要任务。这就避免了就土地谈土地，避免了单向度的制度建设，把宅改放在乡村振兴战略、放到人民群众对美好生活的追求当中去，真正地以人民为中心。

这也决定余江“宅改”成果众多，包括解决历史遗留问题、规范建房管理、节约保护耕地、促进城镇化、提高农村集体经济收入，支持了农村新产业新业态发展，但是最重要的、最有显示度的是美丽乡村建设。和美丽乡村建设相比，提升土地管理能力的制度建设成果隐藏在背后。农民群众一说到“宅改”，其直接的内容并不是“制度建设”，而是美丽乡村建设。

结合宅改推进美丽乡村建设的主要做法包括：

首先，从零开始全面建立村庄规划，把村庄纳入整个县和乡镇的土地利用和建设规划中去。目前余江1000多个自然村全部形成规划，政府总共投入1500万元，平均一个自然村的规划费用1万多元，成本低廉。这些规划，张贴在自然村公共场所，正指导着村庄各方面的建设。

其次，全面整治农村闲置废弃空心房及附属设施。余江县并没有强调“宅基地”是农户私人财产，以至于必须要按照某一个标准进行补偿，更多地强调了超占多占的宅基地退出的义务。整个“宅改”期间，大多数农户无偿退出超占多占宅基地，拆除“空心房”，到2017年7月底，全县共退出24821宗3466亩村庄土地。

再次，整合国家、地方政府和农村自身的资源投入，促进农村旧貌换新颜。政府规定只要积极开展宅基地制度改革整治村庄，退出多占超占宅基地的，政府就会投入财政资金支持美丽乡村建设。经过三年多的建设，余江县平均一个自然村大约投入20-30万元。因此美丽乡村建设，既是目的本身，又是动员农民群众积极参与推动宅基地制度改革的关键策略。

根据余江县的统计，宅改三年多来，余江县新修村内道路478公里，沟渠490公里。新增绿化面积860亩；帮助完善了农村进村道路，供水、供电、通信、文化、休闲、教育、卫生、幸福楼等公共基础设施。而取得这么大成果，余江投入却并不多。余江是财政穷县，农村也大多是集体经济的“空壳村”，本级财政直接用于宅改的资金仅4500万元，主要用于整治村庄过程中的建筑垃圾清运，剩余的资金来源于国家省市下拨的资金。

余江宅改，要实施美丽乡村规划和建设，根本前提是要通过“宅改”触动传统土地占有格局和观念，其中包括大规模拆除村庄废弃空心房及废弃的附属房。在很多地区，这会引起很大的冲突。为什么余江能够顺利推进？

最主要的原因是：地方政府充分动员了群众，把行政事务转化为村庄内部的公共事务，多方协同共同深度推进“宅改”。最主要的措施是建立了村庄理事会，强化了土地集体所有观念，形成了精细化制度体系。

第一，利用村民自治的力量，建立理事会。

理事会不仅要推动“宅改”，还要维护“宅改”成果，是新型的基层集体土地管理的组织载体。余江农村有宗族房头的结构，政府在推进宅改时注意利用这一社会基础形成了“理事会”。 每一个房头出1-2个代表构成村庄事务理事会，政府赋予他们充分的自主权，决定本自然村要如何改革。为什么余江无偿拆除那么多空心房及附属设施？主要是理事会发挥了作用。

在黄庄乡肖家湾村，肖某发原是村民小组长，宅改时成立了“理事会”。理事会长肖某发带头拆旧房，一共无偿拆掉480平方米；其行为带动其他5个理事会成员一起拆房，理事会成员再做其所在房头群众的工作。这个自然村很快就拆了2000多平方，获得了上级政府的表彰，被奖励50万元建设美丽乡村。

资料图来源：央视新闻

通过理事会机制，宅改转化为村庄内部的事务。理事会成员代表房头提出宅改建议，又代表自然村做本房头内部农户工作。县宅改领导小组的干部为此向笔者表示，“宅改中95%以上的工作都是理事会成员做的”。

这一成功转化的背后，是理事会超强的治理能力。理事会成员一般是村庄中公道正派的人，也愿意为村庄公益事业做贡献。他们有议事能力，又长期在家里。

理事会的成立，实质上是把基层组织体系延伸到自然村（村民小组）一级，形成了政府、行政村、自然村“共建共享共治”的基层治理体系，大大增加了基层治理能力。

政府还通过地方政策赋予理事会很大的权力，增强了自然村内部治理能力。比如政策规定原则上应当有偿退出的空心房，也可以协商确定。不过对于绝大多数集体经济薄弱的村庄，乡村干部和理事会长都认为不能开有偿退出的头，否则容易出问题。有村干部同笔者谈道：“邻镇的宅改，一开始村民是有偿退出的，拆房一定补钱，后来没有钱补偿了，村民就不乐意了，不拆房子，宅改因此没办法进行下去。”