盘活闲置宅基地的底线

盘活闲置宅基地和农房是宅基地制度改革的重要内容，也是舆论最为关心的内容。在操作层面，宅基地“三权分置”则是基本方向。三权分置指的是“所有权”、“资格权”、“使用权”。2018年中央“一号”文件提出，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农房。

《通知》主要鼓励村集体和农民利用闲置宅基地发展经营，经营类型则为农家乐、民宿及乡村旅游等。而城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营，要严格遵循合同法规定，租赁合同的期限不得超过二十年。其目的是防范工商资本下乡变相利用宅基地建设别墅出售，形成违法建设问题。

《通知》还允许通过闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。在耕地保护的政策背景下，这实际上拓展了村庄经营性建设用地的来源。

前面已述，在目前国情农情下，宅基地制度主要解决的是仍然是农民的基本居住用地需求和管理问题，而不是所谓的闲置资源利用问题。在少数地区，农村新业态和新产业发展迅速，如何供给建设用地成为难题。

农村建设，无非是三个领域：第一，规模性的现代农业，用于现代农业生产的配套设施，而这方面可以用农业设施用地解决，这方面有较为成熟的土地管理制度；第二，规模性的涉及农产品加工的工业，狭小的宅基地面积显然难以满足，依法律的规定，可以采用集体经营性建设用地入市的方式解决；第三，现代服务业，主要包括农家乐、民宿、乡村旅游等服务业，则可以利用闲置宅基地，依法依规进行经营开发。

通过发展现代服务业利用宅基地的方式是舆论最为关注的。由于一些地区（如著名的风景名胜区浙江莫干山）农民因此获得不少财产性收入，不少学者要求国家放开宅基地入市。相关法律、政策及农业农村部发出的《通知》并没有采纳这种建议，反而继续划出红线，“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。”这也是几年地方党委政府最重视的工作，2018年的秦岭别墅事件是特别重大的警示。

本来宅基地制度的基本目标是保障农村住有所居，目前大多数地区并不具备宅基地经营的条件，宅基地制度的目标也不是提升农民财产性收入。只是因为在一些农村地区出现了大量闲置宅基地资源，有必要设计有效利用这些宅基地资源，又不破坏既有的宅基地制度。这就是目前国家探索宅基地“三权分置”的背景。

在地方政府盘活闲置宅基地和闲置农房的政策设计中，特别需要掌握好效率和公平的平衡，警惕一些工商资本打着盘活闲置宅基地的幌子变相开发“小产权房”。

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