宅基地有偿退出的误区

宅基地制度改革的一个重要目标是实现集约节约用地，一个重要的标志是宅基地退出的规模。

学界普遍认为，由于农民进城定居，农村大量“空心化”，导致宅基地资源浪费，如何有效利用这些宅基地需要创新政策。对此，《通知》延续了宅基地制度改革提供的思路，提出各地可以多渠道筹集资金，鼓励农民自愿有偿退出宅基地。

从全国来看，宅基地利用有两种情形，一是发达地区，宅基地有很强的财产属性，宅基地及农房为农民带来不少财产性收入，如大中城市的“城中村”，农民不愿意退出宅基地。二是欠发达地区，宅基地缺乏财产属性，宅基地只是一块居住用地，大多数农民还要依赖宅基地提供居住条件。即使进城定居，农民还愿意保留这块宅基地作为退路，也不愿意退出。

资料图：视觉中国

实践中大量发生的是政府推动的宅基地有偿退出。政策工具则是土地增减挂钩。操作性办法是，通过规划推动农民集中居住，农户集中居住后，退出原宅基地，一方面减少了宅基地的规模，另一方面增加了城镇建设用地。

如在湖北省宜城市，2015年启动宅基地制度改革试点以来，地方政府把集中居住作为一项主要任务。据当时国土资源部门的规划，“未来20年的村庄，计划自然灭失50%，计划建设100个新农村、100个新社区，有一定文化价值和产业价值的保留10%。”按照设想，土地增减挂钩是政策工具，“新农村和新社区建设的资金来自于土地增减挂钩，预期整理出5万亩宅基地指标，按照亩平5万元，则获得25亿收入。”

这里存在一个问题，如此大规模的集中居住规划，土地增减挂钩可行吗？

我们认为不可行。我们的研究早已表明，土地增减挂钩收入仍然是地方财政收入，土地指标仅仅是政策性的价值符号。实际上经过了四年多，宜城市在宅基地有偿退出方面没有进展，土地增减挂钩也没有普遍实施。根本原因是地方缺乏财力支持大规模土地增减挂钩（不仅村社集体不需要土地指标，地方城镇发展也不需要那么多土地指标），而又没有机会利用贫困地区才有的省域内土地指标的“交易”获得资金。这是因为该市不是贫困县，没有大规模的易地搬迁扶贫任务。

另外，强制性地改变居住模式涉及到经济、社会和治理方式方面的改变，将会引来巨大的社会问题。

农民集中居住是其自身的规律。如平原村庄集中居住程度高，丘陵山区集中居住程度低。越是人地关系紧张的地区集中居住度高，反之则低，这是基本规律。仅仅从节约土地的角度、从“好看”、“规整”的角度来规划集中居住，并不切实际，实施起来也是有害的。对于中央要求的集约节约利用土地、加强宅基地管理，地方虽然要积极行动起来，但是切不可理解为必须通过规划重建农村，短时间腾退大量宅基地。这是得不偿失的。

在这方面，《通知》也明确提出要保护农民合法权益，不得强迫农民上楼，严格控制整村撤并。从农业农村部的角度，这一政策将保障农民基本居住权益和农村社会稳定，跳出片面的集约节约土地资源的宅基地管理误区。