【文/观察者网专栏作者 夏柱智】

在《土地管理法》修订完成后，如何加强农村宅基地管理迅速被提上日程。

《土地管理法》把宅基地管理交给农业农村部主管，是基于农业农村工作的整体性的特征。这是宅基地管理体制的重要变动。农业农村部很快在9月20日发布《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。

以《土地管理法》修订为契机，农业农村部提出加强宅基地管理的政策方向是非常正确的。那么未来几年，农业农村部是否能够彻底扭转基层宅基地管理困局？这取决于具体的工作思路及其相关配置改革措施是否到位。

结合前几年的追踪调查，本文列出三个问题供参考。

资料图：IC photo

宅基地管理的组织困境

毫无疑问，过去几年的宅基地制度改革更重视制度建设，特别是宅基地确权颁证及财产权实现的相关制度，而忽视了实质性提升宅基地管理能力。这涉及到基层治理体系和治理能力的建设。于是作为国家政权末梢的乡镇很尴尬，“制度建立了不少，但是依然缺乏硬措施、缺乏执行的能力”。结果是：现在国家在农村投入不断增加，到处在建设美丽乡村，却因宅基地管理不善，农村规划的实施能力很差，农村建设缺乏方向。

某乡镇党委书记反映：“乡镇干部带队去拆一个农民的乱搭乱建，只能半夜里趁人都睡着了偷偷过去，几个人拿根绳子，套住横梁，把架子拉垮。一旦当面和农民发生冲突，我们是没有拆违的执法权的，这就麻烦了（有可能成为被告）。”

“我们只有监管权而无执法权，全镇没有一个人有执法权。”某基层国土干部谈道，“遇到违法建筑我们只能按程序上报县，然后一道道手续走完，需要9个月，法院还不受理（怕引起农民上访麻烦、法院执法力量有限，也不想接这个烫手山芋），人家早就把房子建好了。”

此次农业农村部接棒宅基地管理，同样会面临上述挑战。而且由于缺乏宅基地管理经验，在未来几年可能还要更难些。这需要数年的衔接。在工作衔接的过程中，国家要求宅基地管理不能减弱，其重要机制是是建立“属地管理”机制。

如《通知》所说，“建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。可见乡镇将扮演重要的角色，不仅要审核批准宅基地，而且要探索建立宅基地统一管理机制，建立以基层乡镇为主导的、多部门联动运行的联审联办制度。在村级，则探索设立村级宅基地协管员——毫无疑问一般是村干部兼任了。

上级要求乡镇发挥“属地管理”的作用，以乡镇治理能力和治理动力为前提。 从以往经验来看，充分发挥基层党委政府的作用，宅基地管理很快就能取得成效，不仅解决了长期以来的历史遗留问题，而且建立了长效的宅基地管理机制。很多地区建立了“属地管理”的宅基地管理责任制，有的地方纪委加强考核，建立了压力型体制。如在江西寻乌，发生事实违建一次，村书记停职处分，违建二次，分管领导停职处分，违建三次，乡镇党委书记直接免职。

一般的联动表现为县、乡、村、国土、城建各司其职，共同对宅基地及建房严格规范的管理。修订的《土地管理法》实施之后，上述五个部门并没有退出宅基地管理，农业农村部门成为统筹部门，体制层面的宅基地管理得以加强。