“行政执法要考虑合法性，也要考虑合理性”

刘璐律师认为，执法人员依据的是《食品安全法》，罚款金额也在法律规定的区间内。且本案中，因罗某夫妇并不能提供进货来源，无证据证明其履行了进货查验等义务，不符合《食品安全法》第一百三十六条规定的免于处罚的情形，“因此，严格从法律意义上来讲，并不能说这份处罚无法律依据。”

“但行政执法除要考虑合法性以外，还要考虑合理性，在社会危害性较小情况下，执法部门应考虑适当性执法的问题。”

刘璐表示，在类似本案的情境中，涉及的货值金额很低，未造成严重的社会危害性，罚款6.6万元显然属于罚款过重。

《行政处罚法》对从轻、减轻及免于行政处罚的情形作出了详细规定，例如“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”“主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻行政处罚”。

“执法部门应积极考量案情中的各类因素，结合社会危害性，合理执法。”刘璐说。

但另一方面，在销售者不符合《食品安全法》中免于处罚的规定时，若一味按照《行政处罚法》中有关免于行政处罚的规定，进行免处罚，势必会造成违法成本过低，反而助长市场秩序混乱。

“因此，如何参照《行政处罚法》从轻或减轻处罚，根据具体案情，确定具体罚款金额，对执法部门来说的确是一个难题。”刘璐说。

河北农业大学人文学院副教授、中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟29日也发文指出，市场监管系统内也已有因类案减轻从轻处罚而被公益诉讼追责的案例，监管人员面临着执法两难。

参照过往案例，2019年9月，河南省驻马店市的一家超市因其销售的一批香蕉吡唑醚菌酯超标，被正阳县市场监管局认定涉嫌违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》、《食品安全法》有关规定，处以5.5万元罚款。

此后，超市店主起诉正阳县市场监管局至法院，正阳县人民法院判决结果为，变更行政处罚书中“罚款5万5千元”为“罚款2千元”。正阳县市场监督管理局不服判决提起上诉，二审法院维持了一审的判决结果。

河南省驻马店市中级人民法院对上述案件的二审行政判决书

刘璐表示，目前法律规定的罚款金额过重，在有进一步明确的法律指引前，执法部门可依据《行政处罚法》以及参照《农产品质量安全法》确定一个合理的罚款金额。

值得一提的是，8月13日，司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时指出，针对实践中行政机关不愿、不敢适用减轻、从轻处罚规定的情况，2021年修订的《行政处罚法》将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，删除了“依法”，这也是在引导行政机关可以直接适用行政处罚法的规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。

孙娟娟认为，这一食品安全问题由源头违法违规生产所致，加重下游环节的处罚并不能解决该问题，也有失公允。

“作为引发法治反思的个案，其意义不仅在于以何种过罚相当来威慑经营者履行进货查验义务，更是强化从点到链的信息全程化来实现问题倒查、责任倒追。”

孙娟娟表示，当《食品安全法》将农产品销售纳入自身管辖后，农产品销售中依旧存在的小业态也需要加以考虑。实践中，“三小立法”（观察者网注，食品行业“三小”一般指小作坊、小摊点、小餐饮，各地区分类略有差异）的地方授权给出了以规模大小开展风险监管的法制基础，小业态的地方执法如何兼顾法律效果和社会效果，这是一条可以考虑的优化路径。

诚然，食品安全无小事，在食品安全领域严格执法也无可厚非。但在经历三年疫情、大量实体经济经营困难的情况下，处罚方式从严从重，不但不利于营造良好的营商环境，也在一定程度上抵消了国家助企纾困的效果。

正如国务院督查组所言，执法不能只讲力度，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体的生存创造良好的环境。

在接受央视采访时，榆林市市场监管局副局长延艳东坦言：“我们今天讨论芹菜这个案值，确实还是有点问题。一般一个经营者，一年他的销售额能有多少，你罚六万多块钱，在处罚上有点过罚不当。”