二

国营农场具有统筹农业生产的动力。

农场运行和管理人员福利主要来源于土地承包费。收取土地承包费建立了农场与农民之间的利益关联，激发管理人员的积极性。

在农村取消农业税费后，国营农场仍然继续收取土地承包费。每个国营农场自主决定土地承包费标准，每个农垦总局进行总体把控。旱作区土地承包地一般是每亩230-260元，水田区的土地承包费一般是每亩400-430元。相比较而言，全国农村地区土地规模流转费是每亩600-1000元，国营农场的土地承包费远远低于农村的土地流转费。

国家给国营农场拨付的财政资金有限，农场的运行主要依赖于农民缴纳的土地承包费。如果农民的农业收益不高，管理人员收取土地承包费就会非常困难，国营农场就难以维系，管理人员的工资也无法发放。有管理人员屡次提到：

“1990年代农业效益不好，土地承包费难以收起来，农场发不起工资，只能发面粉、发粮食。最困难的时候农场的土地承包不出去，农场不给管理人员发工资，让管理人员自己去种地。”

管理人员担心农业效益降低，自己的工资发不出来。

因此，农场管理人员有为农民提供农业生产服务、增加农业效益的积极性。国营农场为农民提供的农业生产服务越好，农业收益越高，农民缴纳土地承包费就越容易、土地承包费就越高，管理人员的福利也就越好。

尽管黑龙江国营农场统一规定了管理人员的工资，但是管理人员享受的教育、医疗、工资绩效、公共服务，甚至住房福利等都来源于土地承包费。因此，管理人员主动地、全方位地介入到农业生产中。这解释了国营农场虽然是一个行政组织，却没有产生行政惰性的问题。

习近平考察黑龙江国营农场（图/新华视点）

相反，农村的农业税费改革取消了土地承包费，基层组织的运行费用全部来自于政府的转移支付。因此，农村基层组织与农民之间的利益关联瓦解，农村基层组织悬浮于农村。虽然基层组织可以运用国家财政资金为农民提供公共服务，但农业生产效益与基层干部没有关系，导致农村基层组织丧失了统筹农业生产的积极性。很多农民因此说：“农业税费取消又是一次单干。”

三

国营农场的农业生产统筹能力与土地制度有关。

与法律上规定的农村的土地承包关系不同，国营农场采取债权性土地承包关系。债权性的土地承包关系增加了国营农场的统筹能力。

国营农场基本上都是采取土地承包方式，其实质是一种租赁关系。农民土地权利基于合同约定，农民的生产经营自主权利是合同赋予的。

尽管黑龙江国营农场水田区的土地承包关系基本稳定，但是农场每年仍然有意识地与每户农民签订承包合同。其目的在于确认农场的土地承包关系与农村30年不变的土地承包关系不同，即农民的土地是从农场租赁而来的，与农场签订合同后才有权利耕种土地。

农民按照合同约定缴纳承包费和管理费，按照农场制定的农业生产基本制度和质量效益农业实施方案从事农业生产。如果农民违背合同约定，那么农场就可以起诉农民和收回农民的土地。并且农场向农民收取亩均20元的保证金，如果农民不按照农场的要求做，农场就扣除保证金。“农民耕种的土地是国家的，而不是农民自己的”，在这种观念认识的影响下，农民自然而然会服从农场的安排。

资料图：东方IC

债权性的土地承包关系使得农场有较强的土地统筹能力。土地承包关系固化，弱化了国营农场的统筹生产能力。在同一个国营农场中，由于土地承包的期限不同，农场的农业生产统筹能力完全不同。

旱作区的土地一般一年一承包，农场具有较强的土地调控权。例如北兴农场在更新机械时，没有农民愿意购买大马力机械。农场调整出部分土地，按照相同的价格承包给购买大马力机械的农民耕种。这被称为“政策性用地”。农场在旱作区规划出部分土地休耕，不进行发包，可以很有效地执行农业休耕政策。

在水田区，土地承包关系固化，降低了农场的农业生产统筹能力。例如，国营农场执行土地休耕政策不仅不收承包费，还需要向休耕的农民进行一定的补贴。更为严重的问题是，对于承包期限长达30-50年的土地，农场既不能到法院起诉和收回土地，也没有权利收取生产保证金和管理费。农场缺乏约束农民的手段，基本上已经丧失了农业生产统筹能力。

即使地方政府要求农村的基层组织统筹农业生产，基层组织也面临诸多困境。例如，在土地整治项目中，基层组织不能调整农民的土地，基础设施面临无法占用农民土地的问题，国家的项目资金难以落地。