【文/ 孟捷】

我们在改革一开始，有一个重要的制度安排，就是中央和地方的财政关系的调整。当时叫“分灶吃饭”，有一个很形象的说法，叫“大包干制度”。

当时中央和地方实际上就财税等收入达成一个协议，各个省不一样。在那以前，地方的所有盈余都要上交国库，现在允许你按照和中央谈判的某个比例保留。这当然极大地刺激了地方的积极性，而且地方经济发展得越好，它可能拿到的越多。所以这制度在80年代流行以后，起到了很大作用。

1992年南巡以后，教育部组织一些高校博士去珠三角调研社会主义市场经济。我印象非常深刻，经委的一个副主任给我们作报告。这经委同志年纪也不小了，五六十岁，应该是军队转业干部。当时做报告，讲到邓小平同志南巡，他眼泪盈眶，他们感谢邓小平，邓小平让他们变富，让他们有钱了。

这制度后来当然对中央不太有利。王绍光教授跟清华大学的胡鞍钢当时写了一本很有名的书，叫《中国国家能力报告》。这个数据计算当时中央的税收占GDP的比例，大家看到80年代这比例急剧下降，好像到最后只有20%还是多少。我印象很深刻，他们说这比例已接近前南斯拉夫的比例。什么意思？前南斯拉夫在这个比例下，后来就分裂了，这叫国家能力严重下降。所以后来有了90年代初朱镕基总理推行的分税制改革，这样就把趋势扭转了。

尽管分税制改革和财政包干制度有所区别，中央和地方的利益有一个新的调整，但是有一点没有变化，就是赋予了地方很大的自主权。在财政包干制度下，地方是既有财权又有事权；在实行分税制以后，中央把很多钱收回去了，但是把事权留给地方——你不是没钱吗？你可以自己去找钱。

因此就有了土地财政。地方突然发现土地财政是一个很好的搞钱门道。伴随市场经济的发展，大家都可以想象土地会有一个天量级的增值，这一块被地方政府拿走了，这块钱比什么都大，而且来得很容易。

改革开放到今天有一个很大的特点，土地是国有的，这是我们区别于西方市场经济的一个非常重要的方面，也是决定我们还是社会主义市场经济的一个重要因素。

但是土地国有不排斥土地可以商品化，所以在90年代晚期，我们设计了一个制度，土地是国有的，但是可以有偿转让和使用。这样就把土地在很大意义上商品化了。

地方政府成了社会主义市场经济的内生主体，这样一来马上就出现一个问题：我们提出一个什么样的理论来解释地方政府的行为呢？打开一本经济学教科书，资本家追求利润、工人想要得到工资、土地所有者想要拿地租，在这个画面当中，我们又增添了地方政府，地方政府想要得到什么？它的行为模式又是什么？所以这就决定了关于中国改革的早期的一批政治经济学，最能反映中国模式的经济理论，它必须囊括一个关于地方政府的理论，否则就没有触及到中国模式的一个根本特点。

我们可以举出一些理论，比如曾有过的财政联邦主义理论，这是比较早出现的，后来又有地方政府围绕GDP进行锦标赛竞争的理论。这些理论当然都有它的一些贡献。比如财政联邦主义比较了前苏联的经济结构和中国传统经济的结构。

为什么中国容易开展分权制的改革，而苏联很困难？我们跟苏联确实不一样，我们中央和地方的关系一直是比较有弹性的，不是那么死板，地方始终有某种自主性的权力。这种自主权，我们甚至可以归溯到1949年以前。