再接下来的一个问题是，宅基地建设用地指标的交易，由谁来交易？农民应该成为交易主体，自主进行交易。如果愿意卖给当地政府，就卖给当地政府。如果不愿意卖给当地政府，怎么办？我认为今天应该试点的政策是，如果人口已经流动到其他地方，比如我是一位四川农民到了浙江，那么可不可以在前面的三大基础上，把老家的宅基地建设用地指标，带到现在就业和居住的地方使用；因为我已经城市化，就可以把这个指标转让给我流入的这个地方政府，还是说我必须要把这个建设用地指标先流转给我老家的地方政府，然后再由我老家地方政府去做跨地区流转，这就多了一个中间环节。我觉得这些问题都要在制度上好好设计，否则就会出现像今天所看到这种情况，就是地方政府不管民众是不是自愿，不管是不是有偿、到位，也不管民众在城市里面有没有就业，就把指标拿过来使用，这不是我们在提政策建议时所预设的建设用地指标异地流转的主张，这一点必须要明确。

在目前既有做法中，地方政府显然没有充分考虑有就业有保障、自愿、有偿这三个基础条件。所以接下来要考虑的问题是，从国家层面来讲，建设用地指标跨地区可以交易，但到目前为止对宅基地及其所对应的指标是没有明确说法的。我个人认为，对于那些已经进城、且不想回到老家的这部分居民来讲，他们的农村闲置宅基地及其对应建设用地的使用权如何处置，国家层面应尽快在这个问题上有一个明确说法或者方案出台来解决这个制度里面的空缺。

最近的争议里面有一种说法，我觉得需要澄清：很多人因为当下出现了这种情况，就认为不能允许农村宅基地流转，或者对应的建设用地指标不能流转，但这其实是相关的法律制度不够完善才会出现问题，我们应该去修改法律制度来解决问题，而不是让这件事停下来，也不能因为局部出现问题，就认为全国都不能做这件事，诸如此类的思维方式是要不得的，否则我们整个社会经济发展就没有进步空间了。

对于那些已经进了城的农民、想把宅基地转让的人来讲，实际上也是制约了他们的发展机会，使得农民减少了一个可以增加财产性收入的渠道，这些问题都应该起更多的重视。千万不可因噎废食。

农村宅基地“三权分置”不动产权证 图自今日象山

观察者网：今年初，国务院发布文件推进完善要素市场化配置体制机制，上述提到的建设用地指标、宅基地流动、农村土地入市等与此紧密相关，城乡统一的土地市场应该是这一改革的重点之一，这一机制体制建设中，需要捋顺哪几层关系，核心问题是什么？

陆铭：这其中需要捋顺的核心关系，我想梳理以下几条：

第一，城市和农村的关系，在经济发展中，城市不断增加GDP、就业机会，是为进城农民提供收入和就业的地方，但是城市发展的红利，要能够被进城的农民以及没有进城的农民所共享，这是第一层关系。

第二层，是地方和地方之间的关系，中国是一个非常大的国家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力资本、基础设施等基础条件比较好，经济发展就比较快，但其他地方相对来说条件比较差，这是非常正常的现象。所以，有些经济发展条件好的所谓“优势地区”，经济发展速度比较快，吸纳了大量从其他地方转移过来的人口，特别是农民工群体，那么优势地区的经济发展成果如何让欠发达地区共享，特别是跨地区转移的农民工应能够分享在人口流入地或者说他们工作地的经济发展成果。

第三层是政府和市场的关系，我们所讲的市场经济一定是建立在自主选择和法治保障的基础上，结合今天所讲的问题，在城市化进程中，一定会出现人口大量流动起来，但原来的农村土地制度改革跟不上的问题。

相应来看，所谓让市场成为配置资源的决定性力量，是指人口流动是在城市化进程中，由经济发展的机会来驱动的，所以政府更好地发挥自身的作用应该体现在这些方面：第一要顺应经济发展的规律，第二要确保行政权力应放在法治的框架内，第三要尊重市场经济中每一个主体的自主选择，不能以行政力量来取代民众的自主选择。

第四层就是中央和地方的关系，就目前而言，我认为地方政府有很多做法，已经对国家层面的立法、政策出台提出了紧迫性要求，比如跨地区人口流动已经出现，那么大量事实上空置的农村宅基地到底该怎么办？一直到今天都没有一个很好的法律制度框架来说清楚这件事。

既然国家层面没有把这个问题说清楚，那么地方政府就有这个冲动，比如经济发展、城市发展要有空间，要有建设用地指标，就会动各种各样的脑筋，你现在对农村宅基地的权利归属、如何交易没有相应制度，就出现了所谓的乱象，所以我们应该把这个问题提到议事日程上来。其实，最核心的焦点问题就是，那些已经进城、甚至跨地区转移的人群，他们在老家的房子已经出现空置，甚至有一部分人觉得这辈子都不会回到老家，那么老家的宅基地怎么办？

不过，现在舆论场里面也有一种说法是，老宅就要保留，要让农民回得去。我的看法是，如果他们自己选择，认为老家宅基地不想卖，那么得尊重他们的权利，不能把农民进城就业、落户、享受公共服务和转让老家宅基地做捆绑。同时，在制度上，应该允许进城农民工在自愿并有偿的基础上放弃宅基地，这样的话，他在老家的宅基地和对应的建设用地指标的使用权，实际上可以成为一笔财产性的收入。我再次强调，这是自愿为基础的，给他们多一个选择，也使得农民在城市里能够待下来，能够获得一些相应的经济资源，能够更顺畅的市民化。