【采访、整理/朱敏洁】

观察者网：陆老师您好，这段时期关于山东“合村并居”的争议很大，27日山东省政府公开回应“群众意见大的项目先暂停”，算是一个阶段性的结果。您作为城市学专家学者，如何看待“合村并居”事件的整个发酵过程？

陆铭：合村并居其实是整个国家在城市化进程中出现的一件非常复杂的事情。这次事件反映出来的问题是，当经济发展、社会发展面临复杂状况时，我们的行政系统在应对时会出现一些问题，其中的主要问题就是自上而下一刀切的做法；再加上，基层执政中，往往缺乏对权力的约束，导致原本应对复杂多变的情况的政策到了基层，也一定会出现各种各样的走样。反过来，又因为一刀切，事后可能也很难有正常且有效的渠道来反映基层的声音，最终造成各种各样的预料之外的后果。

在此，我要特别强调差异化。现在，农村在城市化进程中面临的局面是有很大差异的，比如说，有些靠近城市的农村地区，其实民众基本上就是城里人了，他们的工作、生活方式都和城里人一样，那么把这些地方原来低矮的、破旧的房子拆除，盖新房让老百姓搬迁进去，应该会受到绝大部分民众欢迎的，甚至有些城郊地区的农民等着拆迁。

还有一些情况是，随着当地人口的减少，有些农村剩下的人非常少，那么出于公共服务集中的考虑，拆除过去的老房子，让农民相对集中居住，从而更有效地提供公共服务，这种方式是有道理的。

但最麻烦的是什么呢？有些地方，既不属于城市化已经覆盖到的地方，当地还有很多农民仍在务农，同时人口又没有少到前面所说的那种情况，需要把他们的住所合并起来，如果在这种情况下硬要采取集中居住的政策，就会出现像现在老百姓所反应的问题，生活不便利，务农更不便等等。

此外，根据媒体信息，在具体执行过程中，出现了一些非民众所愿的情况，比如有强制性手段，甚至先拆再建等做法，这自然会引起社会不满。

总的来讲，我的评价是，本来按道理讲，经济发展会给各地带来各种复杂问题，但是政策制定往往一刀切，又缺乏对行政权力的约束和事后反馈机制，再加上现阶段农村地区宅基地所对应的权利没有明确的法律保障，民众的声音就显得很微弱，无法很好保护自己。

山东“合村并居”现场

观察者网：对于合村并居讨论中，乡村治理专家提了不少观点，比如反对“运动式”地推进合村并居，认为疫情之下应更大程度保障乡村稳定、社会稳定；再有学者认为，在乡村振兴战略下，县域是基本发展单位，要推进农业产业化，合村并居是必然需求，只是现在地方政府处理方式出了很大问题等等。您对诸如此类的说法有什么看法，尤其是放在“乡村振兴”的框架下？

陆铭：其实，这和前一个问题是相关联的。整个城市化进程中会出现所谓“差异化”的乡村振兴，人口流入城市周边的郊区，因为城市要扩张，这些地方最后的出路就是从农村转向城市化，相应的，这些地方的人们也会逐渐改变他们的生产生活方式和居住形态，农村的面貌或转化为城市的面貌。另外一些情况就是，有些地方的人口不断减少，最后只剩几个人，但又不能不给他们提供公共服务，这时候集中居住能提高公共服务的效率和品质。

但是如果在执行过程中，出现了前面的一些问题，大量村民居住在当地，就业也并非城市化——还没有在制造业有就业岗位，在城里有社会保障，——然后就把他们的房子硬性拆掉，不尊重民众选择，自然就会出问题。

所以，行政体系能否有效回应来自基层的需求，能否在运转中及时形成一个信息反馈的有效机制和事后纠错机制，是不是每次都要等到媒体报道、舆情泛滥，才会引起重视。我觉得，这是值得我们地方政府思考的问题。

观察者网：此次争议中，不断被提到的问题包括，“建设用地指标置换”“地方财政补漏”等。事实上，建设用地指标问题已被写进官方政策文件，而地方财政困难也因疫情变得更加突出；您过去一直强调“人、地、钱”相挂钩，呼吁推进建设用地指标置换、转移支付更合理化，以达成区域间平衡，但从初步实践来看，您觉得是否符合预期目标？

尽管这次争议中，地方政府否认与建设用地指标买卖及地方财政问题有关，但在建设用地指标权下放过程中，内部的权利与制约是如何制定的？这套跨地区的联动、平衡机制的运作中，有哪些环节或制度性问题亟需完善？

陆铭：建设用地指标跨地区配置，主要有两种情况：一种情况是在省内，一种情况是在省和省之间。先说省和省之间的跨地区建设用地指标配置，其实很多年前曾经实行过，后来国家禁止了，就没有再继续做下去。现在国家允许实行，但实践中并没有大规模开展。

至于省内的，其实是在做的。当然，现在也很难拿出一个具体数据来说明省内建设用地指标置换做到什么程度了，我也没有看到过类似数据统计，只是从各种各样的信息渠道看起来，省内建设用地指标的跨地区配置是在开展的。

那么，这里又有一个问题了。建设用地指标分为三种：第一种是新增的，就是国家给了，还没有用，第二种是集体经营性建设用地，比如原来在农村有一个乡镇企业或基础设施之类的，因为人口减少，这个乡镇企业关掉了，厂房闲置，相应的基础设施（像道路等）也没人用，那么这个曾被占用但现在已闲置的建设用地所对应的指标，可以拿来流转，闲置的厂房和基础设施相应拆除，复耕为农业用地。

这两种建设指标，前一种掌握在省和市层面，后一种掌握在村集体，这两种流转基本不涉及今天所争论的“合村并居”问题。

情况比较复杂的就是这次“合村并居”里面涉及到的问题，实际上就是宅基地所对应的建设用地指标。事实上，关于宅基地建设用地指标的流转，国家还没有明确的相关政策或法律法规。但是现实中已经出现了，比如个别地方政府把农村原来的村子，大家住平房的，现在把村民腾挪出去住楼房，这样一来占用的土地面积相对变少，可以腾出一些指标。

但对此我要强调的，第一，这个地方是不是已经出现城市化覆盖；第二，这个地方是不是人口已经所剩无几，让他们单独居住会出问题。如果不是的话，那么宅基地对应的建设用地指标的流转必须建立在三个基础之上：一，农民已经进城，有就业，有社会保障；二，农民自愿；三，有偿。这里，我必须加重语气再强调一遍：有就业、自愿、有偿，在这三个基础之下，农民可以自主地选择把老家的宅基地复耕作为耕地，相应的建设用地指标拿来交易。