在现代经济中，由于工业和服务业具备很强大的规模经济效应，于是在空间分布上总是集中在少数地区。在我们国家的空间分布特点是，沿海地区、特别是东南沿海地区，制造业和服务业的集聚能力相对而言更强一些。因为这里有大江大河，能比较便利地进行国际贸易。同时，在一些大城市，包括中西部的一些大城市、尤其是省会城市周围，形成了人口和经济的集聚。这种情形下，如果人口能跟经济活动的集聚一致起来，只要每个地方的经济份额和人口份额相对来说是一样的，那么不同地区之间的人均收入其实是可以比较一致的。

在一个市场经济的统一国家，如果人口可以自己选择就业所在地和居住所在地，那么人口流动的最终结果就是被我们称之为“空间均衡状态”；而空间均衡状态的最重要的一个表现就是，人均GDP、人均收入和生活质量的均等化。

讲明白这个道理后，我们来讲土地制度。我们国家的土地不是私有制，土地配置是在所谓“建设用地指标”制度之下进行的。一个地方能获得多少建设用地指标，把当地的农业用地转化为城市建设用地，包括工业、商业、居住、基础设施等是受到指标管制的。正如前面讲到的，我们的平衡观念出现了很大的误区，大概在2003年之后，中国的建设用地指标大量倾向于给中西部和中小城市，以追求所谓的平衡发展，但恰恰在中西部、中小城市存在人口流出情况。相反，在人口流入地、尤其东南沿海地区，土地供应在建设用地指标制度之下是相应收紧的。

这样一来，就出现人口流动方向和土地建设用地指标的配置方向在空间上的错配，从而导致一方面人口流入地的土地价格和住房价格高企，另一方面大量建设用地指标在中西部、中小城市用来建设工业园和新城，结果工业园过剩、新城空置，地方政府用来搞建设的债务最后也成为巨额财政负担。这个问题只能通过建设用地指标和人口流动方向一致起来才能解决。

观察者网：去年国务院再次放开“撤县改市”等政策，结合2018、2019的新型城镇建设任务中都提到非户籍人口转化或城镇化率问题，外界有观点认为这是“技术性城市化”，可能造成“假性城市化”现象，您对此有何看法？

陆铭：传统上“撤县设市”的确存在着两种情况。一是在“县”这个行政单位里面，有一些县城人口本身就已经统计为城市人口，这种情况下的“撤县设市”并不会带来所谓“技术性城市化”问题。当然，现实当中也有一种可能性，就是在撤县设市时，把一些原来统计为农村居民的人口变成城市人口。这个情况我觉得也是有的。

但从经济学或者说人口统计角度来讲，我们现在对一个地方是城市人口还是农村人口的统计，应该越来越倾向于由该地是不是城市的形态来决定。

所谓一个地方是不是城市的形态要看两件事，一是人口的集中是否达到一定规模，比如说有的国家将一个地方人口集中达到5万就当作城市地区对待，二要看这个地方的就业结构是不是以制造业和服务业为主，如果是的话，就更加符合城市的定义了。这是一个基础性工作，我认为更重要的是，今后要将城市或者城镇人口的统计概念搞清楚，而不要太纠结于县改市或其他问题。

截至2006年各地已开建新城的规划面积（单位：km2）

截至2014年各地已开建新城的规划面积（单位：km2）

观察者网：《任务》中提出了一个新的概念“收缩型中小城市”，对此该如何理解？您过去多次撰文质疑中西部新城建设与地方债务问题，并搜集了大量数据，“收缩型城市”是否可从这个角度理解？

陆铭：收缩城市的定义就是指一个地方出现人口负增长，根据清华大学龙瀛博士的研究，中国大概有三分之一的城市出现人口负增长。国际上发达国家市场经济的一些做法就是政府的规划和建设应该顺应人口变化趋势，人口收缩的城市一般都是“收缩型规划”，有些空置房子就要逐渐拆除。中国的情况则是，几乎所有城市，包括收缩型城市在内，都在做增长型规划，而大量增长型规划在最后落地时就变成工业园或新城，从而导致工业园和新城空置。又由于建设中存在大量政府借债行为，结果建是建好了但地方政府债务也上去了，而且没有持续的GDP增长和税收，偿债能力出现问题。

正因如此，这个报告中提到“收缩型城市”要考虑收缩和减量规划。这也是我最近一直在提的，就是最终政府的规划和建设要与人口流动方向一致起来，不能在人口减少的时候再做增量规划。我有一组研究专门做中国新城建设和地方政府债务之间的关系，发现有大量新城建在人口流出地，而且建得特别大，离所在的地级市中心城区比较远。越是这样的建设模式越会导致当地政府债务占GDP的比率高一些，实际上就是投入缺乏效益和相应产出的一个表现。