美国真正“公众负担”的现状与改革难题

从逻辑上来看，特朗普新近出台的移民政策是两条政策线的产物。第一条线是特朗普的移民政策，尤其是针对墨西哥、中美洲移民的限制。

特朗普移民政策迄今为止包括六大主题：美墨边境墙、取消奥巴马“童年入境者暂缓遣返手续”（曾经的梦想者法案）、八国旅行禁令、加强安全审查、限制工作签证（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各国向来是美国非法移民的第一、二大来源，随着全球气候变暖，中美洲国家自然灾害频发，这对于原本面临严重经济问题的洪都拉斯等国更是雪上加霜；特朗普上台之前便炮轰拉美裔非法移民是“罪犯”，上台后更高调推进“修墙”等政策，曾在2018年增兵南部边境应对中美洲非法移民的大篷车队。

与此同时，特朗普上台以来采用简单粗暴的办法促进美国就业，即排除移民对美国人的竞争。特朗普治下的美国不但限制移民，而且限制签证发放，愈来愈多的留学生、打工者在找不到岗位、申请不到工作签证的情形下离开美国。相比之下，美国公民在近年来就业要容易得多。

在这种大背景下，移民局高调以“公众负担”为由加强对低收入移民审批，这与特朗普先前的政策高度一致。美国两党在对待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）问题上分歧巨大，这是由两党地区的不同环境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亚、德克萨斯、纽约、新泽西、佛罗里达和伊利诺伊六个州[2]。非法移民承担着廉价又辛苦的底层劳务，已经成为美国大城市日常运转的必要部分，而相对左倾、同情心旺盛的城市居民则倾向于包容他们。

美国部分州2007年及2017年非法移民数量估计（图/皮尤研究中心）

与此同时，美国其他地区的选民则强调安全问题，也相对易受共和党“贩卖恐惧”式反移民宣传的影响。在2018年中期选举中，因特朗普移民政策利益受损的拉美裔移民投票热情高涨，向来意识形态中立的该族群开始倾向民主党，这种情况可能会延续到2020年总统大选。一旦特朗普下台，他的这条政策路线可能被民主党推翻。

第二条线则是美国的可支配财政问题，这种问题即使党派更替也难以改变。

国内一些学者，如人民大学国关学院的翟东升教授从财政分析特朗普政府的财政收支状况，认为特朗普的许多重要内外政策，都是基于美国政府可支配财政资金格外有限、赤字持高不下的经济困局[3]。特朗普一方面通过四处征收关税进行“开源”，另一方面通过推动医药改革等“节流”；前者在近期暂时缓解了美国政府的可支配收入问题，后者则遭遇重重阻碍，在短期内难以解决。

美国财政支出分为债务利息、强制性支出和权衡性支出三大部分，其中的强制性支出为美国法律规定的支出，权衡性支出则是每年议会财政拨款决定、由政府规划支配的支出。美国的强制性支出是三部分中的最大头，举例而言，2018年的美国3.3万亿收入中有2.5万亿用于强制性支出，1.3万亿用于权衡性支出。在美国的强制性支出中，社会安全保险、联邦医疗保险（Medicare）、联邦医疗补助和食品券等占据很大部分，而且这部分开支增长迅猛。

在1971至2016年间，社保、联邦医保、联邦医疗补助三项从GDP的4.3%上升至10.7%[4]；随着美国人口平均年龄上升，这些项目的开支增长高于美国经济增长，成为美国真正的“公共负担”——政府必须每年支付的结构性财政支出。美国议会预算办公室研究表明，在未来十余年里，社会保险的开支增长将逐步稳定，医保和医疗补助则将继续增长；按照目前的增长趋势，医疗开支在2082年将独占美国GDP的19%。

自罗斯福新政以来，美国民主党始终主张加强社会福利投入。社会福利在一定程度上缓和了美国内部的阶级矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美国不断增长的社会福利花费并没有体现在福利质量上：以医疗为例，美国医疗支出占GDP的比重远远超过经济合作组织（OECD）的其他发达国家，美国按比例医疗花费是日本、加拿大、瑞典等国的约2倍[5]，其医疗效率却低于许多欧洲国家，民众也因为医疗成本背负沉重财政负担。医生在得知病人有医保的情况下往往会使用价格更高的药物，为了避免被起诉也会将病情“从重处理”，使用大量不必要的药物。

社会保险则是另一种情况，虽然美国政府投入的总金额并不少，但平均每人能够分得的社会保险金额十分有限，设备覆盖范围相对其他OECD国家十分有限，能够领取全额社保的法定退休年龄高（67岁），社保金额增长赶不上通货膨胀。主张高福利的美国左翼人士往往指出，虽然美国政府的医疗开支极高，但美国总体社会支出仍然有限。