两种截然不同的公务员制度

浅浅的一道深圳河，却隔开了两种截然不同的社会制度。当前，推动粤港澳大湾区建设，增加内地和港澳协同发展，粤港政府高层的互动必不可少，也需要公务员深入对方政务营地，了解彼此的公务运作方式方法，进而互通互达、联手共进。

笔者长期在香港工作生活，对粤港两地的公务员系统差别有着切身的体会。以印章为例，内地的公函盖有单位公章，代表这是集体决策、集体力量；但在香港，公函都是以司局部门首长署名，盖部门首长个人印章，强调的是部门首长的个人权威和背书负责。两种不同的用印规则，折射的是两种不同的政治逻辑、政治体制。

香港经历过英国150多年的“殖民”统治，现行的公务员架构基本复制于英国，是典型的科层制。公务员分为政务官和事务官，类似于内地的行政干部和专业技术干部。政务官每级之间等级严密、泾渭分明，公务员要在系统内不断攀爬，才能一步步成长为领导。

回归后，特区政府对公务员体系进行的最大改革，就是董建华于2002年建立了“问责制”，各个司局长不再能够以“政治中立”作为免责的条件，而是接受政治委任、承担政治责任，如有重大政策失误，在极端情况下，他们可能需要辞职。

把握香港公务员制度，关键环节就在于“政务官”（Administrative Officer，简写AO）。根据职系架构和编制，政务官分为政务主任、高级政务主任、首长级政务官等7个职级，共748人。政务官是专业的管理通才，这些高级公务员参与政府政策的制定、资源调配以及重大政府计划的施行，在香港特别行政区政府角色很重要，影响也很深远。

政务官（AO），构成了香港公务员制度的核心。图源：香港公务员事务局。

叶刘淑仪曾长期在港英政府任职，于1975年开始担任AO。她一语道出了港英管治的核心，即“英国人将我们（中国籍AO）训练成执行者而非领导者”。

港英时期，资深政务官主要由英国人担任，他们只会教中国籍政务官办妥事情，不会训练他们就复杂、具争议的议题作出决策。1982年卸任港督的麦理浩，当时有句话令叶刘淑仪印象深刻——“麦理浩离港前赞扬我们这些公务员：你们是办妥事情的最佳人选。”

香港直到即将回归前数年才推行“政务官本地化”，换言之特区政府的政务官在管治回归后的香港时，本身存在管治经验缺乏的短板，领导力亟需锻炼弥补。

2017年香港特别行政区第五届政府主要官员。图源：特区政府网站

以香港“三司十三局”为例，司局长都是由特首提名，经国务院任命。但实际上，按照政策制定，十三局的局长主管政策范畴，但财权却掌握在资深AO出任的常任秘书长手中，局长虽贵为一局之长，却是“无财司令”。

由副局长到政治助理更“可怜”，他们连以官方身份出席一些国际或内地重要会议，也必须得到常秘首肯，否则就不能得到公款报销。

而大部分司局长，也是在资深AO中晋升任命的，只有少数由特首从无公务员背景的人员中提名任命。

资深AO对公务员体系的掌控，主要体现在以下几个方面：

一是按照不成文的规定，公务员事务局的局长必须从资深AO中遴选，以保证其“专业性”，但也导致“近亲繁殖”。

二是特区政府有一个专门的“公务员叙用委员会”，主要任务是“就顶薪点达政府总薪级表第26点(50825元)或以上的人员的聘用和晋升事宜，向行政长官提供意见”，而AO起薪点刚好是总薪级表第27点，这等同特区政府高级公务员的聘用和晋升都在这委员会的权力范围内，但这个委员会本身就是由资深AO组成的，主席由退休后的资深AO担任，使之成为一个内部循环的系统，缺乏革新的动力。

三是目前的资深AO不少是从港英政府时期过渡而来，对英国体制和文化的认同度较高，认为这一套制度体系明显优于内地公务员制度，容易将其政治观念传导到基层公务员，令他们遵循其指导，不敢过于表达其爱国立场。香港前些年，报名到内地参加国情研修班的名额往往无法报满，就是由于AO害怕被上级“打入另册”。

四是资深AO把握着对违纪公务员的认定和处置权，可以裁定哪些公务员有违纪行为可被辞退，哪些则不受影响。今年2月23日出任食物及卫生局常任秘书长（食物）的刘利群，就是资深AO出身，虽然在担任食物环境卫生署署长期间，多次因为政治立场受到举报，但并未受到追究，反而得到升迁。