近来，美国国防部在多起1260H诉讼中处境比较被动。几起案件分别暴露了不同问题：

禾赛案涉及列名前没有给予通知和申辩机会；

大疆案涉及国防部没有在正式决定中充分说明理由，进入诉讼后主要依靠司法部律师补充解释；

药明康德案则在初步禁令阶段被法院认为证据链过于间接。

这些问题都指向1260H清单背后较为粗放的决策机制。

根据公开资料，1260H清单由国防部负责采购与保障的副部长办公室管理，具体承办部门是工业基础政策办公室下属的全球投资与经济安全办公室，也就是GIES。GIES设有专门的1260H团队，负责研究和识别在美国直接或间接经营的中国军事企业，并维护相关名单。

这个部门同时承担企业尽职调查、并购审查、对外投资安全和国防工业基础保护等工作。它的工作方式更接近经济安全风险筛查，重点是识别和防范潜在风险，而不是像法院或者独立行政裁判机构那样，系统听取双方意见后作出裁决。

根据现有判决、行政记录和国防部公告，1260H列名大致要经过以下几个环节：

首先，工作人员确定候选企业。线索可能来自国防部自己的开源调查、企业和股权数据库、中国政府网站、产业项目名单、政府采购平台、情报材料、其他联邦部门提供的信息，以及国会议员或委员会的来函。

法律只规定国防部长可以与其他联邦部门协商，没有明确要求哪些部门必须参加，也没有公布统一的企业提名标准。国会经常直接要求国防部调查或列入特定企业。例如，国会委员会曾公开要求把药明康德、宇树科技和DeepSeek等公司加入名单。这类政治压力会影响国防部优先调查哪些企业，但不能代替法律要求的证据。

随后，工作人员会围绕每家企业制作调查报告或者决定备忘录，把现有材料分别对应到1260H规定的几个要件，包括企业是否在美国经营、是否提供商业服务或者从事制造和出口、是否与中国军方存在所有权、控制权、代理或者关联关系，以及是否属于中国国防工业基础的“军民融合贡献者”。

采用的材料通常包括企业年报、政府网站、股权关系、产业计划称号、园区资料、新闻报道和采购信息，也可能包括机密材料。

调查报告随后沿工业基础政策办公室和采购与保障副部长办公室的管理链条上报，并可能接受政策和法律审查。不过，公开资料没有说明1260H列名是否必须经过国防部总法律顾问、情报部门、商务部、财政部或者国务院会签，也没有说明谁拥有否决权、采用什么证明标准，以及如何处理相互矛盾的证据。现有文件显示，最终认定由负责采购与保障的国防部副部长作出。

此后，国防部会向参众两院军事委员会提交机密和非机密名单，并在《联邦公报》公布非机密部分。2024年修法后，国防部还需要说明新增或删除企业的理由，并制作中文版名单。发生诉讼时，法院可以通过不公开、单方审查的方式查看机密材料。

最后是企业复议。国防部2026年的公告允许企业通过电子邮件申请重新考虑，说明列名证据为什么不足，或者相关情况已经发生变化，并提交支持材料。但公开规则没有规定明确的办理期限、听证程序、证据披露范围和证明责任，也没有说明复议是否由不同于原调查团队的人员负责。

这些程序缺陷和1260H清单的历史定位有关。清单在2021年设立时，主要要求国防部每年识别在美国经营的“中国军事企业”，向国会提交名单，并公开其中的非机密部分。它最初更多属于一份风险提示名单，目的是提醒国会、投资者和美国企业，哪些中国公司可能处在军民融合体系中。

当时的法律没有规定列名前通知、企业答辩、证据交换、听证、证明标准或者复议期限。在这一框架下，国防部采用的是典型的国家安全风险筛查方式，工作人员去收集公司股权、政府项目、产业称号、园区、采购平台和政府机构联系等信息，判断企业是否可能符合某项标准，然后形成名单。这种机制首先考虑的是避免遗漏风险，不会像法院审理案件那样，逐项核实证据、听取双方意见并形成完整说理。

中美关系持续紧张，也使国防部在列名时更容易采取较为宽泛和谨慎的标准。对工作人员来说，漏掉一家后来被证明与中国军方有关的企业，可能引发国会调查和政治问责。错列一家中国企业，直接损失主要由企业承担，国防部通常只会在几年后面对诉讼。这种责任结构容易推动宁可多列、也不要漏列的决策倾向。

美国国防部五角大楼 新华社

早期的小米案和箩筐技术案虽然适用的是1260H前身《国防授权法》第1237条，但很能说明问题。国防部列名小米的主要依据，是公司创始人获得工信部奖项，以及公司参与5G和人工智能业务。箩筐技术案的决定备忘录同样存在法律引用错误、结论过于概括，以及把军民两用技术直接等同于军方联系等问题。

法院当时已经批评国防部文件过短、法律引用错误、证据与结论之间缺乏严密推理。此后的1260H清单，在机构设置、证据来源和风险筛查方式上，相当程度地延续了原来的做法。

早期1260H清单主要起提醒和警示作用。虽然程序不够精细，但直接的法律后果有限。但后来，国会逐步给这份名单附加了更严厉的限制。《2024财年国防授权法》第805条规定，从2026年6月30日起，国防部不得与1260H企业签订、续签或者延长直接采购合同；从2027年6月30日起，限制进一步扩大到由名单企业生产或开发的产品、服务和技术，并涉及相关拨款、贷款和贷款担保。

随着这些限制生效，1260H列名给企业造成的伤害变得十分不同，并且伤害可能沿着承包商和分包商体系向整条供应链传导。此外，企业往往在《联邦公报》或者国防部公告发布后，才第一次知道自己被列入名单。虽然企业此后可以申请复议、提交反证或者提起诉讼，但客户可能已经决定取消订单，投资者可能已经卖出股票，银行、供应商和合作伙伴也会重新评估风险。

1260H清单由此逐渐从一份低程序化的国家安全筛查名单，变成具有采购禁令、市场惩罚和声誉制裁效果的正式行政决定。但问题在于，它的内部程序、证据规则、理由说明和企业申辩机制没有同步升级。

国防部目前公开的复议制度，主要是要求企业向一个电子邮箱提交材料，解释列名依据为什么不足，或者有关情况发生了什么变化。公开规则没有规定审理和答复期限，没有说明企业能否查阅证据、补充材料，也没有明确由谁复核，以及复核人员是否独立于最初提出列名建议的团队。

相比之下，商务部实体清单已经形成较为明确的跨部门决策机制。相关事项由商务部、国务院、国防部、能源部以及在适当情况下参加的财政部共同处理，列名、修改和移除都有公开规则和正式书面决定。

财政部的OFAC制裁名单通常也不会在列名前通知，以免有关主体转移资产，但它至少建立了专门的行政复议条例、申请渠道、证据材料请求、补充问卷和重新申请机制。

1260H目前的复议制度，成熟程度明显低于这两类长期承担制裁和出口管制功能的名单。

美国国会已经部分意识到这一问题。2024年的修法要求国防部在提交和公布名单时，为新增和删除企业提供理由，并允许法院不公开审查机密材料。这推动1260H逐渐从一份政策性名单，转向可以接受司法审查的正式行政决定。但修法仍然没有规定列名前通知、答复期限、证据标准、跨部门会签、独立复核和复议办理期限。清单的法律后果升级得很快，配套程序却跟不上。

大疆和禾赛近期取得的阶段性胜诉，击中的正是1260H制度转型中的这些薄弱环节。这些诉讼也可能迫使国防部把列名程序做得更加规范，比如提前考虑企业的申辩权，更清楚地披露非机密证据，在决定中完整说明理由，并确保实际证据能够对应相关的法定标准。

1260H列名制度今后如果走向更加正规和法治化，很大程度上是中国企业持续提起诉讼、逐案争取程序权利的结果。

（本文转载自公众号“东不压桥研究院”。）