搬迁群众角度

此次易地扶贫搬迁是以搬迁贫困户为主，在1628万搬迁人口中有986万建档立卡贫困户，即便非建档立卡贫困户，其经济状况也普遍不佳。

调研发现，贫困户大多都存在劳动力质量低和家庭负担重这些问题。这其中主要是因为疾病的困扰，有病劳动力质量不高、而且带来家庭沉重的负担。有的贫困户完全失去了劳动力，完全依靠国家扶持；有的贫困户半失去劳动力，需要国家部分地提供扶持。

这些贫困户难以依靠自身能力搬出村庄，国家给他们在县城（小城镇）建设集中安置区，贫困的群众几乎是“拎包入住”，获得了几十万元的房产。这是很多有劳动力的家庭羡慕的。这几十万元的房产需要打工农民家庭数年的积蓄，而贫困户家庭依靠身份就获得了。

但是，搬到县城，并不意味着他们家庭劳动力质量就能得到根本提升。他们的劳动就业问题依然难以解决，而且由于他们离开村庄、离开传统的生计模式，他们存在更严重的就业问题。

此次发布的《意见》尤其重视搬迁群众的就业问题，要求通过“全面促进多元化就业”“大力支持多业态创业”“全方位提升就业技能”等来实现“促进高质量就业”。应该说，就业作为搬迁群众融入城镇的基础，正是易地扶贫搬迁群众当前遇到的最主要问题，也是各地方政府当前最主要和最头痛的工作内容。

从调研来看，当前城镇安置区中搬迁家庭的就业主要是三种方式：

第一是劳务输出，也就是到东部沿海地区务工，这是最主要的务工方式，一般是青年群体进厂务工居多；

第二是本地就业市场，因为本地务工市场的收入低于东部沿海地区，所以主要服务外出务工困难的中年群体，行业主要是建筑业和零工；

第三是城镇安置区内部的就业机会，这是和普通农民群众有差异的部分。包括：政府购买服务，也就是公益性岗位，从事小区的保安、保洁等工作，工作轻松，月收入在800元左右；还有一部分是在社区中的扶贫车间从事一些服装、手套等制作，计件收入。从事这些工作的一般都是在家照顾孩子的妇女和老人，这些工作时间灵活，不耽误照顾家庭。

在西安镇集镇安置区扶贫车间，工人在赶制电感器。（图/新华社）

整体上，搬迁家庭一般都能够有1-2个劳动力就业，但因为只有务工的工资性收入，加上从事的大多是本地劳动力市场上的简单体力劳动，搬迁家庭的收入都远低于正常城镇居民家庭，及低于自身能力进入城镇安居的农民工家庭。

迁入地角度

此次城镇化的易地扶贫搬迁以县为主，所以易地扶贫搬迁城镇安置区主要集中在中西部县城。为此，《意见》也着重提出了“推动县域产业特色化发展”的问题，希望通过“提升安置区后续产业可持续发展能力”“强化区域产业协作帮扶”和“提升县域特色产业辐射带动能力”等措施来实现中西部县城的吸纳能力，进而实现易地扶贫搬迁群众的融入。

但全国多地县域调研发现这并不容易，因为中西部农业型县城的本质决定了其短期内难以达到东部工业型县城的效果。

如《意见》提出的“发达地区企业+安置区卫星工厂+搬迁群众”这种模式，看起来非常好，但笔者在调研中发现，因为中西部县城地区缺少产业配套基础，导致企业生产成本较高，于是一些企业为了追求利润最大化，在安置区所建设的卫星工厂多是空壳，生产能力很低。

我们曾调研的一个位于西部省份城镇安置区的校服工厂，该工厂利用政策从当地拿到校服订单后，就将订单发到福建总部生产，待生产差不多之后就通过物流运到安置区的卫星工厂，而卫星工厂实际上只是象征性地雇佣了十多个搬迁群众完成最后的几道工序。

中西部县城普遍不具有发达的产业基础，非农就业机会有限，这就让搬迁到城镇的本就弱势的易地扶贫搬迁群众并不容易找到合适的就业机会，融入难度就比较大。

同时，《意见》还发现了一个问题，那就是“城镇化”并不等于“市民化”，即易地扶贫搬迁群众尽管已经搬进了城镇，但他们并没有成为市民。《意见》似乎认为这是户口问题，提出要推进有序落户城镇。

《意见》指出，“提高户籍登记和迁移便利度，鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户。”其实关于搬迁群众在城镇落户，根据易地扶贫搬迁政策，农民搬迁进入城镇后就可以拥有城镇户口，而且各个地方政府都非常希望搬迁群众能够将户口迁入城镇，因为这样比较方便管理，也提高了县域城镇化率，是很大的政绩。为此，各地方都积极提供城镇落户服务，甚至只要搬迁群众同意，地方政府将全权代劳帮助完成城镇落户。

但调研发现，搬迁群众几乎都不愿意把户口迁入县城。理由很简单，因为按照群众的说法“城镇户口几乎没有任何好处”——搬迁群众自嘲即便有了城镇户口也只是个“干居民”，没有多少好处，最多也就是低保标准可能提高了一些。但很多搬迁群众宁可不要城镇低保，而要农村的三块地（宅基地、耕地和林地），尽管这些土地位于自然条件恶劣的山区。

对搬迁群众来说，他们非常担心他们是否能够尽快地融入迁入地城镇，所以他们需要保留农村户籍和农村的“三块地”作为“最后的退路”。

而且，尽管《意见》提出要“依法保障已落户城镇的搬迁群众在迁出地农村的合法权益”。所谓搬迁群众在农村的合法权益，其实就是农村的三块地（宅基地、耕地和林地）的权益。按照当前政策，三块地仍然属于搬迁群众使用，但仍存在一些问题，如搬迁的多子家庭婚后生活怎么办？

一个非常现实的问题是：当前易地扶贫搬迁小区都是按照人均20-25平米提供城镇住房，但如果家中有多个儿子，这些儿子结婚生子后，家庭人口增加，房子显然不够住，搬迁家庭短期内又买不起城镇新房子，他们就可能需要返回农村要求审批宅基地建房子。而按照目前的法律，没有了农村户籍，则无法审批新宅基地。为了能够回到农村建房，农户并不愿意进城落户。

结语

国家多部门联合发布《意见》，表明国家努力在解决这个问题；但是，彻底解决这个问题，任重而道远，不可一蹴而就，不能过于理想化进而自上而下层层施加行政压力。

现实中易地扶贫搬迁群体的城镇融入非常复杂，涉及到经济、社会、文化等多层面融入，不同年龄段、不同性别、不同民族的搬迁群众也呈现出不同的融入状况……

政府的大力扶持只是其中影响因素之一，决定搬迁群众融入城镇更为根本的因素是这一群体整体的城镇就业能力。然而，这也正是他们成为国家扶持的易地扶贫搬迁对象的原因，短期内是很难改变的，这是结构性的、历史性的、区域性的。

当然，上面的分析只能作为一个极简的大框架供决策者参考，不免挂一漏万。

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