【文/观察者网专栏作者 刘升、夏柱智】

国家发展改革委等十九个部门在1月28日共同发布了《国家发展改革委等部门关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》（简称《意见》）。

可能是受媒体标题影响，众多网友将注意力集中在“鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户”这点，在未看全文的情况下就开始或评论或抨击。

其实，这《意见》是我国易地扶贫搬迁工作中的又一个重要文件。而易地扶贫搬迁作为我国脱贫攻坚战最具标志性意义的头号工程，一直都是中央和各级地方政府的重要工作。

《意见》的核心内容，实际上是要推动易地搬迁安置区融入新型城镇化，从中也可以看出两方面问题：

一方面，尽管到2020年我国的易地扶贫搬迁安置区已经全部建设完成，所有易地扶贫搬迁群众已经全部实现搬迁入住，但到了2023年，易地扶贫搬迁的城镇融入仍然没有完成；

另一方面，易地扶贫搬迁的城镇融入已经成为一个依靠自身甚至少数几个部门都难以解决的问题，所以不得不依靠十九个部门联合发出《意见》。

要了解此次国家之所以如此重视地推出《意见》，就需要先弄清当前易地扶贫搬迁的城镇融入背景和现状。

在2015年到2020年的5年时间里，我国共在全国22个省（区、市）约1400个县（市、区）实施易地扶贫搬迁，搬迁总人口1628万，速度和规模均史无前例。在此期间，全国约建成3.5万个集中安置区，其中5000多个城镇安置区，约安置500多万人，3万多个农村安置点，约安置460多万人。简言之，大型易地扶贫搬迁安置区主要集中在城镇，尤其是在中西部县城。

由此可见，易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化的核心问题，还是易地扶贫搬迁群众的城镇融入。

图为笔者曾调研过的易地扶贫搬迁安置区（作者供图）

笔者及所在团队从2017年开始在全国各地追踪调研相关议题，调研发现，当前中西部城镇地区易地扶贫搬迁群众的城镇社会融入呈现出“半融入”的状态，也就是基本每个搬迁家庭都在城镇安置区有人，但都不完整，也不会一直都在。

通常的搬迁家庭的结构都是“一家三地”模式：搬迁家庭中的老人因无法在城镇就业，在城镇安置区生活只会增加家庭负担，于是大多已经返回农村，依靠土地自养；搬迁家庭中的青壮年男性长期在东部沿海地区务工赚钱；搬迁家庭中的母亲留在城镇安置区中照顾未成年的孩子读书。

在这种模式下，显然只有搬迁家庭中的母亲和孩子在形式上融入了城镇安置区，并不是搬迁群众家庭的融入。

也就是说，搬迁群众依靠政府的大力支持搬得出村庄，但是难以融入城镇，他们的家庭生计模式、家庭结构和普通的农民家庭并没有差别，采用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城镇是“半融入”的关系。

此次《意见》的发布，显然国家已经发现了这个问题，并且将易地扶贫搬迁群众在城镇的完全融入看成是一个重要的问题，需要解决，所以提出了六大类十七条具体实施措施。

那么，这些措施是否能够有效呢？这里提供一个简单的框架，考察一个群体是否能够融入迁入地，通常是从迁出地、迁出对象（搬迁群众）和迁入地这三个角度进行观察。

迁出地角度

《意见》已经明确意识到，要实现搬迁群众在迁入地城镇的融入，不但要保障搬迁群众在迁出地的利益不受损失，还要能够为搬迁群众的城镇融入提供支持。为此，《意见》指出，“探索整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地，加快土地流转”、“盘活迁出地土地资源，不断拓宽搬迁群众增收渠道”。

应该说，想法非常好，但实施起来非常困难。一方面，易地扶贫搬迁主要是零星搬迁，大多都是一个自然村搬几户，从整体来看，整个村庄的土地仍然呈碎片化；另一方面，迁出地自然条件太恶劣，难以规模经营。

之所以进行易地扶贫搬迁，就是因为经过多年扶贫，剩下的都是最贫困的地区，而易地扶贫搬迁群众主要都是生活在“一方水土养不起一方人”的地方。简单地说，就是迁出地自然条件恶劣、脆弱，改造难度大，所以才需要搬迁。而整村（自然村）搬迁的地方，也因恶劣的自然环境没办法平整土地，水利、道路等基础设施条件较差，很难大规模机械化作业，自然也难以流转。

此次易地搬迁的迁出地主要集中在我国西南、西北等自然环境恶劣的地方。如笔者曾调研的搬迁群众过去生活在滇黔交界处，房子建在半山崖上，门口就是大河，每天进出门都要通过危险的“溜索”过河，出门去镇上赶场要走一个多小时，家里的猪都必须拴住，否则掉进门口的河里就找不到了。在这种地方，群众的土地都是在山里东一块西一块自己开垦出来，然后靠天吃饭。

“溜索”（图自央视新闻报道）

在这种既没有道路、也没有水利等基础设施的山区，显然要将土地流转出去非常困难。调研发现，易地扶贫搬迁后的土地真正能够流转的非常少，大部分都是让继续留在村里的亲戚朋友耕种，只要不荒就行，很少有租金。

至于说把宅基地及碎片化集体建设用地流转出来，那更是无稽之谈了。

迁出群众的宅基地要被复垦出来成为耕地，由于恶劣的自然资源条件，并不是优良的耕地资源。易地扶贫搬迁地区乡镇企业很少，集体建设用地非常少、很零碎，复垦出来之后同样难以作为优良耕地资源。

宅基地及集体建设用地复垦之后，经过自然资源部门验收形成建设用地指标，利用土地增减挂钩政策可以“流转”，但是最终的流转收益依赖政府收购力度，这又以城市用地指标短缺及政府人为控制价格为前提，并不存在所谓的建设用地指标的市场。

有的贫困地区得到国家政策特殊支持，一亩建设用地指标的价值超过30万元。但是这特殊政策支持，并不是说，任何地方，只要能复垦出一亩建设用地，其价值就超过30万元。绝大多数地区的农村建设用地复垦出来，不值钱、政府无力收购、又不能跨区域“流转”出去。

因此，我们看到搬迁群众到了城镇之后，只能依靠打工的工资性收入生活，来自迁出地宅基地、耕地的经营性收入与财产性收入都非常少。