其二，从治理能力来看，一些地区孱弱的治理能力难以承担复杂的治理任务，只能通过搞形式来应付，造成政策执行绩效打折扣。以精准扶贫为例，为了精准的达到治理目标，政策在制定-执行-监督-评估等环节都设置了严格的程序来保障目标的达成，但是这也客观上造成了复杂系统的高成本治理。这就与政策执行环境产生了一种悖论，即要在最落后的地区实施最先进的政策，期间的治理难度可想而知。

中西部多数地区的乡镇政府工作人员不过几十人（公务员编、事业编），东部地区的基层政府人力不足可以通过购买社会服务来解决。而中西部贫困地区政府财力匮乏，很难采用同样的办法。而与此同时，多数贫困地区之所以贫困就是因为恶劣的自然环境，地广人稀，地方政府治理难度又很大。尤其是公车改革之后，笔者调研的几个乡镇仅保留四五辆公车，公共交通又不发达，乡镇干部下乡都是难题。基层政府的解决办法是将任务集中分解后，几个人共用一辆车，下村后忙活一天，吃饭都要在农户家中解决。

在这样的环境下，很多工作认真落实起来的成本极其高。笔者曾参与过西南C镇的贫困户疾病筛查登记工作，接到上级通知时就要求四天后上报结果。全镇有近万名贫困人口，分布在三百多平方公里的山区，《贫困人口疾病筛查表》设计的又非常复杂，涉及到很多医学专业名词和数据，只能填写代码，方便表格以后统计录入。笔者测算过，如果认真填写每份表格，少则半小时，多则一小时。乡镇干部虽然忙忙碌碌做了好几天，但是效果只能马马虎虎应付过去，更关键的是这些材料除了统计意义，没有其他任何实质意义。

除此之外，还有很多材料统计工作是通过闭门造数据的办法来执行。调研期间，正好遇到农业部门向乡镇催要统计材料，笔者还担心负责各项工作的干部能否在规定时间内完成繁重的任务，得到的回答是没什么难度，按着往年的标准，变几个数字就行，也不难。面对繁杂的治理任务，基层干部只能按照轻重缓急分类治理，重要的集中精力来做，一般的就采用这种手段应付。

孱弱的治理能力使得一些地方的基层干部只能通过 “使巧劲”、“造亮点”来满足上级的考核。在西南D镇，乡镇为了营造产业发展的亮点，用行政命令来强制农民改种高粱。调研期间就看到这样一则有意思的通知：

“根据省市县规定，为进一步调整产业结构，优化种植作物，稳定增加村民收入，镇党委政府严令，镇域305省道和二级公路沿线及集镇周边严禁种植玉米，改种高粱。请大家自觉遵守勿误。违者，镇里将组织工作队进行强制铲除，其经济损失由种植玉米农户承担。”

在中部E镇调研，乡镇为了造扶贫亮点，花钱给农户家粉刷墙壁，仅一个村庄刷墙就要耗费500多万。