【文/ 观察者网专栏作者 刘成良】

近日，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”。基层行政的负担很大一部分就源于形式主义，毫无疑问，解决形式主义问题，营造风清气正的基层行政环境，不仅能够让基层干部从文山会海、迎评迎检、材料报表中解脱出来，把精力用在解决实际问题上，而且也能让基层干部踏踏实实感受到工作带来的成就感。

形式主义是基层行政中的顽疾，其特点是重形式而轻实质，表面文章到位，却不解决实际问题。治理起来，又常常遁于无形，改头换面。因此，形式主义就如同魔咒一般，容易反反复复，治理效果很不理想。在当前阶段，扶贫工作已经进入了攻坚拔寨的关键期，乡村振兴战略也已经全面开局，整治地方行政中的形式主义、减轻基层干部负担刻不容缓。

笔者在西南A乡镇调研的时候，关于基层行政中的形式主义问题，曾和乡镇党委书记有过非常深入的交流。他对于当前基层工作中的形式主义问题感到既困惑又无奈。为了搞好扶贫工作，上级政府时常组织各乡镇一把手外出学习其他地方的扶贫经验，但有意思的是他发现很多乡镇主职干部不是去详细关注别人如何发展产业，搞好实质工作，而是拿着手机去拍各种展板、扶贫材料。对此，他就很困惑不解，乡镇党委书记要考虑全局、把握方向，如果将精力都放在材料方面，那脱贫攻坚就完全走错了方向。

更让他感到无奈的是，这位党委书记在脱贫中将产业作为地方发展重点，想方设法找项目、拉产业，乡镇的脱贫产业也的确取得了比较好的成绩，在年终政府的脱贫攻坚考核中取得了第一名的好成绩。但是，即便如此，他依旧成为了被上级政府约谈的对象，原因就是没有将党建与脱贫在材料中包装起来，导致党建工作在考核中排名倒数。

工作中的扶贫干部

当前，形式主义的表现复杂多样，既有老问题，又有新现象，究其根本，形式主义产生的原因主要有以下几个方面：

其一，从治理体系来看，乡镇作为国家权力的末梢，需要负责具体政策的落实，但是在实际的地方行政中往往面临着权责利不匹配的问题。尤其是当前地方行政中，过去基于信访领域的“属地管理、分级负责”原则也被广泛应用于其他领域，虽然这样有助于把问题化解在基层，但是也成为了地方治理体系中转移责任的利器。与此同时，根据我国政府管理下管一级的原则，上级政府和部门掌握着对基层政府的多项考核权，使得自上而下的责任转移变得更加“顺理成章”。

乡镇政府就成了地方行政中的夹心层，一方面要面对上级各个部门的责任转移和各种考核，另一方面还要直接和政策执行对象打交道，扮演着沟通国家与社会的角色。由于一线行政中时常面临各种突发问题，并且很多问题的解决路径也超越了基层的治理权限。无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，归根到底都需要基层干部去执行，而一些地区为了保障政策执行效果，盲目让基层立各种军令状、责任书，动不动就是文山会海，将责任全部压到基层。

在西南B镇调查的时候，笔者当时想不明白为什么乡镇干部要频繁到上级各个部门去开会、要签这么多的责任状，在和镇长的深谈中，他解析了这个秘密：诸如脱贫攻坚等是重要的政治任务，出了问题要受到严厉问责；由于乡镇要对接上级多个部门，这些部门虽然负有治理之责，但是又很难直接参与，就通过开会、发文的形式将乡镇纳入到权责体系，将责任压实到基层；这些任务布置下去，不管基层能否完成，至少将来追究责任的时候，一些部门都可以推脱工作已经部署到位，受到的牵连也会更小。

当然，一些地方村级治理比较有序，乡镇也会进行把责任向下转移，和村两委干部签署责任状。责任状从本质上是为了唤起相关管理者的主体性和责任感，本无可厚非，但是在实践中，却演化成为了一些地区政府逃避责任的法宝，以至于责任状满天飞，基层不堪重负。