当今世界的两场主要热战背后，制裁与“长臂管辖”都是美国倚仗的工具之一。

回望历史，美国“长臂管辖”并非天生——从建国到20世纪初，美国严守法律属地主义；直到1917年参加一战，才颁布第一部相关法律《与敌国交易法》。过去一百多年间，这张网越织越大，从各项法案，到针对古巴、伊朗等国的专项制裁，近些年更把手伸向中国。

“你凭什么用你国内的政策和法律，来让其他国家都不能跟伊朗做生意？”中国政法大学教授霍政欣在与观察者网的对话中，一针见血地指出问题。

霍政欣认为，美国自我标榜的三权分立，在涉及其对外战略时早已变形走样，立法、行政与司法“并非传统的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系”。其依仗的，无非是市场、科技与美元三大霸权，并加以滥用，肆无忌惮。

但如今，美国的手伸得越来越长，也变得越来越不灵。

“美国仍有实力支撑其‘长臂管辖’，但越来越反噬其身。”霍政欣指出，美国滥用霸权，本质上是在透支自己——去美元化浪潮席卷全球，本币结算与替代清算体系遍地开花；影子银行、影子舰队大大增加制裁成本；而制裁本身就是双刃剑，正不断消耗美国国力和国际公信力。

在他看来，更关键的变量是中国。

霍政欣分析称，“中美不可能脱钩”“中方对等反制威力增加”“华盛顿工商界游说力量雄厚”，在这三重约束下，美国现在对中国动手前是要三思的，很多情况下只是口头威胁。

他提醒，中美竞争正从经贸摩擦升级为法律战、规则战。面对美方借“长臂管辖”实施的对华遏制，中国用规则对抗规则，正加快“反制裁、反干预、反‘长臂管辖’”的法治体系建设。

2018年3月，特朗普签署针对中国征收关税和投资限制的备忘录视觉中国

“中国反制体系的建立速度之快，堪称人类法律史上的奇迹。”霍政欣参与了《反外国制裁法》等多部涉外立法咨询，他的判断是：自2018年开始，短短八年，中方完成了“从无到有、从零散到系统、从防御到攻防兼备”的跨越，走在世界前列。

他分析认为，中方削弱美国“长臂管辖”效力的突破口，同样在于市场、科技、金融。一是继续扩大开放、深化改革，而非技术层面的以牙还牙，因为市场才是最大的反制力量；二是实现科技自立，而非受制于人；三是稳步推进人民币国际化，进一步消解美元霸权。

谈及市场因素时，他举例说，“美国禁了中企，中国就要禁苹果等美企”的做法，实际上并不可取。

【以下为对话全文】：

观察者网：美国政府频繁对他国实施“长臂管辖”，其国内法依据主要有哪些？

霍政欣：今年是美国建国250周年。如果我们对美国过去250年立法进行历史回顾的话，就会发现，美国其实也不是一建国就是开始搞“长臂管辖”和对外制裁。

从建国初期到20世纪初，美国立法和司法都严格遵守法律“属地”主义，反对“长臂管辖”。因为相对欧洲强国来说，美国还是弱国。当时，美国境内有很多保有欧洲母国国籍的移民，欧洲国家基于“属人”管辖，经常依据其国内法干涉美国国内事务。所以，美国出于国家地位和国家利益，坚守法律“属地”主义。

但在1917年，美国正式宣布对德作战，加入第一次世界大战。这一年，在美国发展史上非常重要，标志着美国放弃孤立主义，开始卷入美洲以外的世界事务。也恰恰是在这一年，美国颁布了历史上第一部具有“长臂管辖”性质的法律——《与敌国交易法》。

由于历史巧合，这部法律不久后的一次重要适用，涉及到了中国。

在朝鲜战争期间，中方向一家法国公司采购了一批火车头。美国人知道此消息后，揣测这将增强中国在东北的运兵能力，所以就依据《与敌国交易法》要求这家法国公司不得和中国展开这桩交易。

为了执法，美国财政部还在1950年成立了一个机构——外国资产控制办公室，至今“大名鼎鼎”。

此后，美国在20世纪制定了越来越多的“长臂管辖”法律。

比较有名的，包括1977年卡特总统签署“国际紧急经济权力法”（IEEPA），最近几年多次被特朗普用来加关税；1982年，里根总统颁布了《控制苏联石油天然气修正案》，把“长臂”伸到了欧洲，要求西欧企业不得与苏联做生意。这部法律当时在欧洲引发抗议，但毕竟欧洲国家在安全上、经济上都依靠美国，最后也不得不妥协。这也是美国拖垮苏联外汇收入经济的一个重要的法律手段。

在1990年代，美国颁布了越来越多的“长臂管辖”法律，并开始针对特定国家。例如，针对古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》、针对伊朗和利比亚的《达马托法》等等。还有一些把手伸得越来越长的法律，比如在1998年修订了《反海外腐败法》。

再之后，小布什在2001年颁布了《爱国者法》；奥巴马时期也出台了多项法律，包括全面制裁伊朗的法律，以及在2016年签署《全球马格尼茨基人权问责法》；2018年，特朗普搞了一个《澄清域外合法使用数据法》（简称“云法案”）……

与此同时，美国从未停止对华专项立法。尤其是2018年以来，随着美国对华政策完成历史性转变，两党对华政策高度一致，美国国会相继出台了涉港、涉台、涉藏、涉“军民融合”等一系列专项对华制裁法案，并叠加既有规则形成完整对华制裁依据。

近年来，美国通过“长臂管辖”和单边制裁，对中国造成的外部压力越来越大。中国也开始加强“三反”（即反制裁、反干预、反“长臂管辖”）的法治体系建设。

观察者网：美国一直自我标榜“三权分立”。但您认为，在涉及美国对外战略和国家利益的事项上，其立法、行政与司法之间“不存在严格意义上的制衡关系”。如何具体理解这一点？

霍政欣：三权分立是美国宪制的基石，其基本要义是立法、行政与司法权相互平行、相互制衡，这被美国宪法上的“归属条款”所体现。但在很多时候，美国三权并未形成相互制衡的态势。

首先，美国“三权分立”制衡失效的核心表现之一，是司法层面的偏向性。具体表现在：

1、美国是判例法国家，法官可以“造法”，拥有很大的适用法律和创造法律的自由空间。

在涉及“长臂管辖”的案件中，美国法官有非常大的裁量权，去解释适用和解释法律，并根据司法判例进一步扩张美国立法的管辖权。

2、美国法院在涉及外国主体的案件中，制衡力较弱，尤其针对中俄等被视为“对手”的国家。

美国司法体系中有很多对外国当事方不利的制度，外企都不喜欢上美国法庭。有数据表明，90%以上被美国司法部诉至法院的外国主体，都会选择认罪认罚，避免高额诉讼成本与更重处罚。

3、美国存在一个“法律黑洞”——陪审团制度。

这些年来，美国媒体上充斥着大量涉及中企的负面新闻，导致美国民众天然地将中企和负面信息联系在一起，认为中企“危害美国国家安全”。美国陪审团由当地民众组成，他们大部分没有法律专业知识，受教育程度也很一般，因此在相关案件中极易受到媒体影响。

其次，美财政部、商务部、司法部等行政部门刻意在制裁规则中采用“战略性模糊”表述，进行模糊操作。

例如，在“次级制裁”领域，美国政府机构出台“黑名单”，禁止任何国家与名单中实体进行所谓“重大交易”（significant transactions）。但什么叫“重大交易”？这其实就是一个主观判断。各国实体都不知道美国行政执法部门的具体执法边界在哪里，只能搞过度合规，形成明显的寒蝉效应。

总结来看，在维护美国对外霸权和对外利益方面，美国立法、司法、行政并非严格的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系。