乡镇治理的法治限度

那么乡镇成立综合执法中心之后，是否就可以运用法治解决所有治理问题呢？

这种想法是一种线性思维，事实远比想象更为复杂和有意思。

X县W镇成立综合执法中心一年以来，共办执法案件21件，其中占道经营6件、乱搭乱建13件、盗伐林木2件、偷采河沙1件。J乡综合执法中心虽然承接295项执法事项，但是高频事项主要集中在占道经营、违建和烟花爆竹等方面，到现在还没有真正立案执法的事项。

应该说，不同乡镇在综合执法方面具有一些差异性，但是整体而言，在中西部大多数农业乡镇中真正立案、实施行政处罚的事项极少。

首要的原因是中西部一般农业乡镇是人口净流出地区，利益稀薄，违法事项本身就很少。

当前我国依然处于快速现代化和城镇化进程之中，大量农村剩余劳动力流向城市务工经商，老年人和少数中农留守在乡村。就是老年人和少数中农的务农收益，也以家庭成员接力进城的策略方式被集中或抽取后用于在城镇购买商品房、供给孙代读书等高消费。

人财物资源大量外流，乡村社会内部投资越来越少，新增获利空间有限，哪里还有多少违法事项——除了乡镇集镇或少数农民返乡建房可能违法外，就是乡镇街面上占道经营，而这些占道经营只在节假日有些影响交通秩序，平时基本没啥影响。所以中西部一般农业乡镇并不是执法的重要地区。

其次是因为行政处罚流程繁复，而在基层绝大多数治理情景中真正需要的是简约治理。

中西部大多数农业乡镇违法事项有限，遇到违法事项，如果真正进入执法程序，需经过证据收集、违法确认、整改通知送达、法院审判、处罚执行等繁琐环节。笔者在J乡和W镇调查时翻看了有限的几本卷宗，发现一个案件从开始到办结，最快也要三四个月，一般要半年，有的甚至长达两年时间。

走法治程序进行治理，就是实施复杂治理，需要花费大量的人力物力。但是乡村社会中发生的这些违法事项常常都很细碎，比如占道经营依法可以罚款200元、秸秆焚烧可以罚款500元等，如果依法实施行政处罚，还没等程序走完，事件早就消失了，有时候甚至违法主体都外出务工了，很难将行政处罚执行到位。

所以乡村社会中，一些没有多大危害的违法事件，还是需要进行简约治理，以讲道理做群众工作平息事件为要。如果运用法治来治理这些细碎事项，就相当于用大炮打蚊子，不划算，很多时候也根本打不到蚊子。

最后是法治在乡村社会中只能是兜底性的，是自治、德治的补充或救济。

笔者2022年在中部一个乡村调研村支部书记时，他说，现在讲“三治”融合，但是真正在乡村社会治理中，首先靠德治，其次是自治，最后才是法治。虽然上文提到了乡镇干部个体德治权威在不断弱化，但是我国是社会主义国家，从党的初心使命和国家层面来讲，基层干部对乡村社会中的弱势群体仍然首先要代国家实施德治。

所调查的几个乡镇综合执法中心成员都说，对于占道经营、秸秆焚烧等违法主体，只要危害影响不大，都会初犯不罚，再犯才会给予处罚。而只要经过执法队员给予法律宣传和提醒后，很少有主体故意再次违法。

村民自治也是法律赋予村民的权利，但是村民自治并不能在所有方面都达到“自我管理，自我教育，自我服务”的理想效果。因为总有一些人不愿意合作，以各种方式窃取集体或国家财产，还有一些人总是想凌驾于其他村民之上，强霸收割、打药、机耕等本村的农业服务市场，不允许村外市场主体进村为村民服务等。当村民自治失灵之后，法治应该及时下乡进村打击违法行为，维护村庄社会正常秩序。经过德治、自治的过滤之后，真正需要法治的事项就非常少了。

总之，虽然执法力量向乡镇下沉是大趋势，对于沿海发达地区或大城市周边经济利益密集地区的乡镇来说有较强的现实需要，但是对于广大中西部一般农业乡镇而言，需要执法的意愿往往高于真正需要执法的事项，并且执法力量下沉之后，仍然以简约治理为主，行政执法为辅。在这种情况之下，应该根据各地乡镇的不同性质分类实施执法力量下沉策略。

基层治理现代化并不存在形式上的统一标准，比较好的方法是将治理现代化的理念与具体基层的实际情况相结合，找到因地制宜的方案。

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