首先是治理前移。

以前执法力量集中在县级部门，乡镇发现了违法问题，但是没有执法权，还得向县级相关执法主体反映，而县级执法机构运转需要时间，等到走完程序派出执法队赶到违法现场时，常常发现违法主体已经消失了，或者违法已成事实。比如违规建房已经完工了，房子已经建起来了，要想强拆，农户损失巨大，势必要拼命保护自己的财产，最终有可能闹出人命诱发社会稳定问题。虽然法治是硬武器，但是考虑到有可能造成重大不良社会影响，只好作罢。

两个乡镇成立综合执法中心后，每天都会开展巡查活动，发现问题可以及时处理。J乡2022年综合执法队成立前一年有20-30件违法建房事项，事实清楚，证据确凿，但为了稳定最后都搁置不理。2023年执法队经常在全乡范围内开展巡查，截至９月份只发现了2件违法违规搭建彩钢瓦棚事件，经过法律宣传，发放七天整改通知后，现均已整改到位。

可见，乡镇有了综合执法中心之后，可以将违法事项由事后治理转变为事前或事中治理。及早发现违法违规问题，及时制止，老百姓的损失相对不大，也容易接受，就不会造成严重不良社会影响。

拆除违建（资料图）

其次是治理兜底。

Z市C镇的工会主席说道，乡镇没有执法主体，也没有执法权，面对违法违规只能采取行政命令，但是行政命令现在不起作用了。

行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。在基层治理中，一般乡镇干部作为行政主体，可以命令违法违规者停止违法违规行为。在乡镇没有执法主体的情况下，这是最高也是最后的治理手段。但是现在，违法主体一般不将行政命令当回事，常常当面服从，背后继续违法违规，乡镇再没有什么办法作进一步治理。

乡镇有了综合执法队以后，发现违法主体，进行法律宣传，指出违法事实，然后发出限期整改通知。如果违法主体罔顾法律依然我行我素，综合执法队下一步就会采取行政拘留或罚款等强制措施。当然，在实践中一般很少走到这一步，但正是如此，法治才发挥了基层治理的兜底功能。

最后是震慑与教育。

在有些基层治理场所中，一些社会主体表现出比较严重的社会戾气。比如集镇上占道经营者，拿自己的弱势身份作挡剑牌，城管在规范街道经营秩序时和他们好说歹说都不听。还有农村违建，在以前一些地方审批是一回事，实建是另一回事，如果强制拆除，又会激发官民对抗。

乡镇有了执法队后，六七个成员穿着统一的制服，全程拿着执法记录仪，对违法主体亮出执法证等一套仪式感很强的操作，对违法主体和其他社会主体都有很强的震慑作用，以及法治宣传和教育功能。

J乡执法队员对集镇占道经营进行如此执法整治后，所有摊贩都进入到集贸市场经营，规范了市场交易秩序，市容市貌发生了很大的变化，终于达到了乡镇的“雪亮工程”治理目标。

资料图来源：苏仙新闻网

乡镇治理转型需要法治权威

综合执法力量下沉乡镇以后，确实为乡镇增加了治理手段，并提升了治理成效。对于中部某省普遍只有三四十名干部的乡镇来说，成立综合执法中心，一下子增加了七名左右的乡镇治理骨干力量，在一定程度上优化了基层治理结构，增强了乡镇治理的组织体系；并且执法中心以法治为核心手段，解决了乡镇“看得见，管不着”的治理困境，在很大程度上提升了乡镇的社会治理能力。

从更深层次而言，乡镇干部偏好执法权配置到乡镇，还与乡镇治理转型有很大关联。

建国初期法治还处于起步阶段，基层治理在很大程度上依靠革命惯性力量和社会主义意识形态渗透力量。在双重力量作用下，这个时期基层干部拥有国家和社会主义意识形态所赋予的道义或德治权威，基层干部具有治理乡村社会的正当性与权威性，因此基层治理中的行政命令可以发挥兜底治理功能。

改革开放之后，随着现代性特别是市场理性不断向农村社会渗透，原来的德治权威不断弱化。正如调查中有些乡镇干部所说，上世纪90年代乡镇干部还是受老百姓尊重的，有些老百姓甚至还害怕乡镇干部，当乡镇干部觉得比较神气；但是自进入新世纪以后，乡镇干部地位越来越低，现在老百姓都不把乡镇干部当回事，甚至都敢当面辱骂乡镇干部。可见乡镇干部个体的德治权威几乎消失殆尽。

乡镇需要新的治理权威来替代。至于到底需要什么样的治理权威？现代市场经济不断侵入乡村社会，形成了所谓的市场社会。市场经济是竞争经济，也是规则经济或法治经济，那么市场社会也需要运用现代规则或法律规范进行治理，因此乡镇需要引入法治权威。

除了乡镇治理转型以外，当前自上而下的治理任务及体制压力也使乡镇干部需要法治权威。

近几年在全国各地基层调查，乡村干部都反映，以前只有收农业税、计划生育等少量事务是中心工作，而现在，自上而下的治理任务太多了，并且什么都是中心工作，什么都要督查问责。关键是有些工作还违背了正常的情理。

比如秸秆焚烧，本来传统都是焚烧还田，以利农作，突然为了环保不准焚烧了，农民很难接受。基层干部无法给农民“动之以情，晓之以理”。但是一个月出现三两个火点，上级就要追查乡村干部的属地责任。

有些地方的基层干部甚至用“上面千把刀，下面一颗头”来形容处于治理体系末端乡镇所承受的体制压力。在这种治理结构之中，乡镇干部就特别希望执法力量下沉乡镇，以减轻压得难以喘息的责任压力。